Беженцы,организаторы нелегального ввоза мигрантов и террористы

Беженцы,организаторы нелегального ввоза мигрантов и террористы

Миграция стимулирует незаконный провоз людей в Средиземноморье

Василейос Коутсолиакос и Анастасиос Филнтисис 

За последние два года кризис с беженцами вышел на передний план в политической повестке дня в Европе. Растущее число беженцев и мигрантов, ежедневно пересекающих границы Европейского Союза, стало серьезной проблемой — особенно, если принять во внимание кардинальные перемены, к которым это приведет в европейских сообществах. Миграция стала важнейшей гранью отношений ЕС с миром. Принимая во внимание то, что регулирование миграции рассматривается в качестве стратегического приоритета, имеющего непосредственное отношение к вопросам безопасности, правительствам стран ЕС необходимо выработать модели координации действий и сотрудничества для решения этой проблемы и противостояния сетям организованной преступности, которые извлекают из нее прибыль. У этой проблемы два аспекта, которые одновременно связаны друг с другом и противостоят друг другу: гуманитарный кризис и вопросы безопасности.

Преступные организации адаптировали свою деятельность для того, чтобы использовать в своих целях потоки беженцев и мигрантов. Незаконный ввоз мигрантов стал весьма выгодным делом. Таким образом, правительствам и службам безопасности стран ЕС приходится заботиться о беженцах и размещать их, и в то же время иметь дело с проблемами в сфере безопасности, связанными с этим кризисом. Арест организаторов незаконных перевозок и недопущение использования путей следования мигрантов террористами для проникновения через границы ЕС — основные приоритеты в сфере безопасности. Подход к миграции в ЕС должен основываться на принципе многосторонних отношений и работе по обеспечению безопасности.

Геополитические условия появления волны беженцев

Сегодня приток иммигрантов и волна беженцев — самые большие в Европе со времен Второй мировой войны — привели к появлению беспрецедентного количества гуманитарных проблем и проблем в области обеспечения безопасности. Этот феномен непосредственно связан с переменами в геополитической и геостратегической ситуации на Ближнем Востоке и Северной Африке (в регионе БВСА), которые произошли после арабской весны — восстаний в ряде стран в 2010-2011 гг., которые не оправдали надежды людей. Напротив, они вызвали хаос и уничтожение институтов государственной власти, как это произошло, например, в Ливии, которая практически стала недееспособным государством, или привели к реставрации прежнего режима, как в Египте.

В Сирии первые демонстрации в январе 2011 г. прошли под влиянием схожих протестов в соседних странах. Протестующие требовали восстановления гражданских прав и отмены закона о чрезвычайном положении, действующего с 1963 г. Восстание против режима президента Башара Асада обострилось в марте 2011 г., когда в столице Дамаске прошли самые большие за многие десятилетия демонстрации. Нежелание Асада отречься от власти — и сократить влияние секты алавитов, к которой он принадлежит — ввергло страну в кровавую пучину гражданской войны, что привело к массовому исходу населения, при этом большинство людей нашли прибежище в соседних странах — Турции, Иордании и Ливане. Они надеялись на скорое окончание конфликта и возвращение домой.

percon_v7n3_rusgraph6Продолжающаяся гражданская война в Сирии, вывод вооруженных сил США из Ирака и отставка премьер-министра Ирака Нури аль-Малики — все это привело к нестабильности в иракском правительстве и росту влияния джихадистов в Ираке. Вопреки ожиданиям сирийский конфликт перешел в стадию опосредованной войны, в которую вовлечены участники регионального и международного уровня, пытающиеся достичь результатов, диктуемых самыми разными геополитическими, политическими, экономическими и религиозными интересами. Эта сложная ситуация еще более усугубилась с возникновением ИГИЛ. Объявление лидером Исламского государства Абу Бакра аль-Багдади спровоцировало нанесение авиаударов со стороны США и их союзников. В ИГИЛ стала проводиться политика с использованием крайних форм насилия и жестокого подавления в отношении религиозных меньшинств, что привело к увеличению числа беженцев и иммигрантов, ищущих спасения. В настоящее время ситуация оставляет мало надежд на скорое окончание гражданской войны. Кроме того, появление российских вооруженных сил в Сирии на стороне режима Асада, наносящих авиаудары по террористическим организациям и группам, противостоящим режиму, еще более осложнили выбор для международных «игроков».

До окончания войны в Сирии можно ожидать, что все больше сирийцев откажутся от перспективы возвратиться домой и попытаются начать новую жизнь в Европе. Контроль и подчинение больших территорий Ирака и Сирии Исламскому государству осложняет выбор потенциальных решений, несмотря на попытки достичь соглашения в Женеве по постепенной деэскалации. Кроме того, в Афганистане вывод большинства подразделений НАТО и неспособность правительства установить контроль над страной привели к постоянной нестабильности и попыткам Талибана восстановить контроль над регионом. Таким образом, неудивительно, что основной составляющей волны беженцев и иммигрантов являются афганцы, иракцы и сирийцы. Размеры кризиса с беженцами и проблема иммиграции вызвали серьезные трения между странами ЕС.

Сети по незаконному ввозу мигрантов
и организованная преступность

По словам Миши Гленни, который в сентябре 2015 г. писал в «The New York Times» о связи между организованной преступностью и кризисом с беженцами, после распада Советского Союза и его союзников в Восточной Европе расцвела организованная преступность. Организованные преступные группировки и сети воспользовались глобализацией и ослаблением правоохранительных органов на Балканском полуострове, чтобы взять под контроль незаконный оборот наркотиков, оружия и незаконный ввоз мигрантов. Схожим образом, провал восстаний в арабских странах — фиаско «арабской весны» и непрекращающаяся нестабильность в Сирии, Ираке и Ливии — стал питательной почвой для противозаконной деятельности. Организованные преступные сети и посредники воспользовались кризисом на Ближнем Востоке и в Северной Африке и направили свои усилия на незаконный ввоз мигрантов, что оказалось крайне прибыльным делом. Согласно данным Организации по экономическому сотрудничеству и развитию, кризис с беженцами рассматривается организованными преступными группировками как отличная возможность для получения прибыли от незаконного ввоза мигрантов и торговли людьми, которые стали одними из самых прибыльных направлений, уступающих лишь торговле наркотиками.

Эти группировки содействуют перевозке тысяч экономических мигрантов из развивающихся стран, которые пожелали незаконно попасть на территорию ЕС. Восстания в регионе БВСА в 2011-2012 гг. предоставили организаторам нелегального ввоза мигрантов возможность наживаться на людях, стремящихся покинуть зоны конфликтов. С тех пор произошли значительные изменения в числе прибывающих и в их статусе — беженцев или иммигрантов. В то же время организаторы нелегального ввоза продолжают свою нелегальную миграционную деятельность, вывозя из региона БВСА и других неразвитых стран людей, которые пытаются проникнуть в Европу в качестве беженцев, что увеличивает поток мигрантов.

«Большой марш» оказывает давление на средиземноморские страны ЕС, а также на страны ЕС в Центральной и Северной Европе, которые являются конечной целью большинства иммигрантов и беженцев. В прошлые годы большинство маршрутов нелегальной миграции пролегали из Ливии в Италию и из Турции в Грецию, что было связано с конфликтами в Ливии и Сирии.

2015 год стал водоразделом по двум причинам. Главным маршрутом для беженцев стал греческий и балканский коридор, и произошло существенное увеличение числа беженцев, которые пытались проникнуть в ЕС: их число оценивается в 1 млн. Этот рост произошел по ряду причин. Во-первых, ЕС пытался снизить напряженность, исходящую со стороны ливийского побережья, при помощи операции «София». Во-вторых, с 2011 г. Сирия остается главным полем боя в Средиземноморье и, согласно данным верховного комиссара ООН по делам беженцев, беженцами из-за гражданской войны стали около 4,5 млн. сирийцев, не считая лиц, перемещенных внутри страны. И, в-третьих, Германия, которая является основной конечной целью беженцев, в 2015 г., вопреки пожеланиям большинства своих граждан, приняла политику открытых границ (Willkommenpolitik).

Международное и европейское сотрудничество 

Ответом ООН на деятельность организованной преступности по незаконному ввозу мигрантов стал Протокол против незаконного ввоза мигрантов по земле, морю и воздуху, дополняющий конвенцию ООН по борьбе с транснациональной организованной преступностью. Его положения установили общие правовые границы для решения этой проблемы, однако современная ситуация в Европе требует более конкретных и срочных мер. На уровне ЕС существует общее понимание и убежденность в том, что ни одна из стран-участниц не может побороть транснациональную организованную преступность, не говоря уже о незаконном ввозе мигрантов и террористической деятельности, без координации и сотрудничества на стратегическом и оперативном уровне.

Президент Еврокомиссии в июле 2014 г. отметил необходимость координации действий в области обеспечения безопасности в своих «Политических ориентирах», а Еврокомиссия в апреле 2015 г. приняла Европейскую повестку дня по вопросам безопасности на 2015-2020 гг., в которой два из трех основных приоритетов фокусируются на борьбе с терроризмом и организованной преступностью. В мае 2015 г. министры ЕС приняли решения о мерах противодействия организаторам нелегального ввоза мигрантов, действующим на побережье Ливии, учредив Военно-морские силы ЕС в Средиземном море (ЕВНАВФОР-МЕД), военную операцию в рамках общей политики в области безопасности и обороны. Миссия ЕВНАВФОР-МЕД развертывается в три этапа: 1) сбор и обмен оперативной информацией о сетях нелегальной миграции и отслеживание судов, используемых или подозреваемых в использовании незаконными перевозчиками; 2) высадка, досмотр, захват подозреваемых судов и изменение направления их движения в открытом море, а также территориальных и международных водах прибрежного государства при наличии резолюции Совета Безопасности ООН и/или согласия данного государства; и 3) силам ЕВНАВФОР-МЕД будет разрешено принимать все необходимые меры против подозреваемых судов, включая отчуждение или приведение их в негодность при наличии резолюции Совета Безопасности и/или согласия данного государства. В октябре 2015 г. ООН поддержала операцию ЕС (получившую новое название «София», позже измененное на «Фаза 2») резолюцией Совета Безопасности 2240/2015, которая давала «полномочия ее участникам на действия в пределах национальных границ или через региональные организации с целью захвата судов, в отношении которых подтверждено участие в торговле людьми или нелегальном ввозе мигрантов из Ливии». 20 июня 2016 г. Совет безопасности продлил мандат операции до 27 июля 2017 г. по причине роста потоков мигрантов из Ливии вследствие заключения соглашения между ЕС и Турцией и закрытия балканского маршрута. Вместе с тем операция была усилена двумя вспомогательными задачами: обучение ливийской береговой охраны и флота в контексте поддержки операции и содействия в реализации эмбарго ООН на поставки оружия в открытом море у ливийского побережья по причине продолжающейся в стране гражданской войны.

Предложенный Еврокомиссией «Регламент европейской пограничной и береговой охраны» способен обеспечить более всеобъемлющие меры по защите границ. В соответствии с этим предложением охрана границ «будет основана на четырехуровневой модели доступа, включающей проведение ряда мероприятий в третьих странах, таких как проведение обычной визовой политики, мероприятия совместно с соседними третьими странами, меры пограничного контроля на внешних границах, а также анализ рисков и меры в пределах зоны свободного перемещения, включая высылку».

Принимая во внимание смешанный характер миграционных потоков, пересмотр системы ЕС по высылке мигрантов может помочь в противодействии сетям по незаконному ввозу мигрантов, которые пользуются тем, что относительно немногие из решений о высылке приводятся в исполнение, и в результате у нелегальных мигрантов имеется четкий стимул для использования маршрутов незаконной миграции для проникновения в ЕС. Более реалистичная и решительная политика в этой сфере может оказать значительное влияние на потоки нелегальной миграции и поднимет ставки для тех, кто хочет нелегально проникнуть в ЕС, нанося в то же время экономический ущерб организаторам нелегального ввоза и посредникам. Согласно положениям Европейской повестки дня по миграции ЕС поставил перед собой цель по расселению 20 тыс. мигрантов в год к 2020 г. Такая политика — шаг в верном направлении, так как переселение людей из третьих стран уменьшает роль организаторов незаконных перевозок и обеспечивает беженцам безопасный способ въезда в ЕС.

В то же время предложения по совершенствованию обмена оперативными данными и координации финансовой поддержки в третьих странах, где в лагерях уже находится большое количество беженцев, могут содействовать сдерживанию потоков беженцев и мигрантов. Хотя предложения ЕС представляют собой шаг в верном направлении, задержка с их принятием и внедрением вызвала трения между странами ЕС. В результате несколько стран-участниц предпринимают попытки по преодолению кризиса с беженцами на национальном или региональном уровне, принимая более жесткие меры, включающие строительство заграждений на границе. Сомнительно, что эти усилия принесут плоды, так как они не ведут к решению проблемы незаконного ввоза мигрантов. Организаторы незаконного ввоза весьма мобильны: они меняют маршруты и затем повышают оплату, чтобы оправдать расходы на более высокую сложность «нового» маршрута. Более конструктивный подход позволил бы выработать более амбициозный план по переселению с участием третьих стран и созданием «горячих точек» на их территории для приема, проверки и размещения, по крайней мере, временного, жертв военных действий.

Несмотря на эти меры, направленные на контроль и противодействие этому феномену, странам ЕС требуются более скоординированные усилия, чтобы снизить давление, оказываемое небывалыми потоками миграции. В условиях, когда более миллиона мигрантов достигли Европы в 2015 г., и рост в 16 раз числа беженцев и иммигрантов, прибывших на территорию ЕС за первые 40 дней 2016 г. (по сравнению с тем же периодом 2015 г.), в разрешение кризиса включилось НАТО.

Министры обороны стран НАТО решили в феврале 2016 г. провести военно-морскую операцию в Эгейском море. Предложение о вмешательстве НАТО было впервые подано всего за два дня до встречи НАТО, после переговоров между канцлером Германии Ангелой Меркель, чья страна является основной конечной целью мигрантов, и Реджепом Тайипом Эрдоганом, президентом Турции, которая столкнулась с новой волной беженцев из Сирии после захвата Алеппо войсками Асада. Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг заявил, что «целью является участие в международных усилиях по прекращению незаконной торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в зоне Эгейского моря».

Кроме того, НАТО установит прямую связь с агентством по охране границ ЕС Фронтекс. Скорость принятия решения отражает неотложность ситуации. Подробное описание задач и степень вовлеченности миссии еще предстоит определить. Однако, как подчеркнул генеральный секретарь НАТО, эта миссия заключается «не в том, чтобы останавливать или отправлять обратно суда с беженцами», а в том, чтобы предоставлять «важную информацию и данные наблюдения, чтобы оказывать помощь в противодействии торговле людьми и криминальным структурам». Принимая все это во внимание, возникает важный вопрос: окажет ли оперативное вмешательство НАТО практическое влияние на ограничение потоков миграции и усиление контроля над ними. Несмотря на сомнения относительно действенности операции, в соглашении есть ряд преимуществ:

В нем отражена однозначная готовность к противодействию структурам, занимающимся незаконным ввозом мигрантов. Министр обороны США Эштон Картер заявил: «Сегодня существует криминальный синдикат, наживающийся на этих бедных людях, и это организованная операция по незаконному ввозу мигрантов».

Ожидается, что участие НАТО, благодаря его оперативным и техническим возможностям, позволит улучшить сотрудничество в области обмена информацией и данными разведки.

НАТО хорошо зарекомендовало себя в поисково-спасательных операциях и борьбе с пиратами.

Престиж НАТО может оказать положительный эффект на борьбу с незаконным ввозом мигрантов.

Патрули НАТО, в отличие от морских операций ЕС у побережья Италии, будут возвращать мигрантов в Турцию, и это может привести к сокращению потоков.

Корабли НАТО будут действовать по обе стороны морской границы, разделяющей Грецию и Турцию, в отличие от судов береговой охраны этих двух государств, которые действуют в своих собственных водах.

Хотя пока еще слишком рано делать положительные или отрицательные выводы относительно того, сможет ли вмешательство НАТО остановить торговлю людьми, эта операция может стать фактором, меняющим «правила игры». Более того, все еще продолжаются обсуждения относительно того, будет ли НАТО держать под надзором границу между Турцией и Сирией, отслеживать перемещение беженцев и мигрантов и, особенно, деятельность организаторов незаконных перевозок.

Еврокомиссия приветствовала этот план, однако заявила, что будет сама создавать эффективную систему пограничной и береговой охраны, которая будет выполнять те же функции.

В течение последних нескольких месяцев операции НАТО, закрытие балканского коридора и особенно соглашение между ЕС и Турцией обеспечили довольно эффективный контроль над потоками незаконных мигрантов. С 20 марта количество беженцев, попавших на территорию ЕС, весьма существенно сократилось. Несмотря на положительный результат, существуют серьезные опасения по поводу продолжительности действия соглашения, поскольку между ЕС и Турцией по-прежнему существуют разногласия по отдельным аспектам данного документа.

Потенциальная связь с терроризмом 

Помимо гуманитарной и социальной составляющих кризиса с беженцами, важной проблемой остаются вопросы безопасности. Как уже упоминалось, организованные преступные группировки извлекают прибыль, наживаясь на проблемах, связанных с беженцами и иммигрантами. В прессе, например, в статье Антона Трояновски и Маркуса Уолкера «Террористические атаки в Париже изменили направление дискуссии о миграционном кризисе в Европе» в «The Wall Street Journal», поднимаются вопросы о связи между проблемой с мигрантами и беженцами и террористической деятельностью. До террористических атак в Париже в ноябре 2015 г. представители органов безопасности практически не упоминали о каком-либо взаимодействии или связи между волной беженцев и терроризмом.  Тот факт, что двое из преступников были зарегистрированы в Греции и других европейских странах до прибытия в Париж для выполнения своей миссии, продемонстрировал возможность использования потоков беженцев аль-Каидой, ИГИЛ и другими подобными группировками для проникновения в пределы ЕС и проведения атак. В то же время пропагандистские кампании террористических группировок, наряду с прямыми угрозами против европейских стран, направляемыми джихадистами через интернет, вызывают озабоченность состоянием дел в сфере обеспечения безопасности и наполняют наши сообщества страхом.

Упомянутая ранее дискуссия среди стран ЕС ставит под вопрос Шенгенскую политику открытых границ и уже привела к принятию европейскими государствами более жесткой политики на национальном или региональном уровне. После терактов в Париже лидеры нескольких стран отказались от обязательств по приему беженцев из Греции и Италии в рамках программы переселения, после того как их правительства уступили давлению со стороны популистских и крайне правых партий, требующих проведения политики по закрытию границ. Вполне понятно, что такое положение дел вызывает озабоченность не только из-за проблем безопасности, но и в связи с социальными последствиями. С другой стороны, следует также признать, что вероятность того, что террористы будут выдавать себя за беженцев, вероятно, несколько преувеличена. Принимая во внимание то, что лишь горстка людей из почти 1 млн. беженцев и мигрантов, прибывших в ЕС в прошлом году, были связаны с террористическими атаками, процентное отношение находится на грани статистической погрешности. В отчете Европола за январь 2016 г., «Изменения в способе действий Исламского государства при проведении террористических атак», говорится: «Конкретных данных о систематическом использовании террористами потока беженцев для скрытного проникновения в Европу нет». Напротив, Европол и эксперты в области безопасности из стран ЕС фокусируют свое внимание на возвращении из-за границы боевиков — в основном религиозно мотивированных граждан, которые покинули свои страны в ЕС, чтобы пройти подготовку или сражаться в зоне боевых действий. Эти люди, большинству из которых никто не платит, по возвращении представляют потенциальную угрозу для стран Запада, так как у них более высокая подготовка и мотивация. Возвратившись домой, они могут выступать в роли вербовщиков исламских экстремистов, выбрав своей целью сирийских беженцев, прибывающих в Европу.

В Европейской повестке дня по вопросам безопасности не упоминается о связи между кризисом с беженцами и терроризмом. Напротив, в разделе «Борьба с терроризмом» основное внимание фокусируется на возвращающихся из-за границы боевиках. Нападение в Брюссельском еврейском музее в мае 2014 г. считается первым террористическим нападением в Европе, совершенным возвратившимся из Сирии боевиком (не считая ряда схожих попыток, пресеченных правоохранительными органами ЕС). Этот пример свидетельствует об угрозе, которую представляют боевики, возвращающиеся домой в страны ЕС из Сирии.

Что следует сделать?

Решение вопросов, связанных с увеличивающейся волной беженцев и мигрантов, для европейских сообществ несомненно становится одной из самых серьезных проблем в сфере безопасности. Для преодоления проблем ЕС требуются конкретные действия, которые не нанесут ущерб основам единой Европы.

Во-первых, Греция и Италия должны предпринять все необходимые меры по регистрации и составлению карт размещения беженцев и мигрантов, прибывающих на территорию ЕС. Этим двум странам, особенно Греции, на долю которой приходится основная нагрузка, необходимо создать «горячие точки» на пунктах въезда для регистрации, проверки и опроса прибывающих.

Во-вторых, остальным странам ЕС необходимо без промедления выполнить соглашение по перемещению 160 тыс. беженцев из Греции и Италии, так как это станет первым скоординированным шагом по урегулированию кризиса с беженцами. В то же время ЕС необходимо создать новаторскую и всеобъемлющую систему для реализации более эффективной программы высылки и работы с людьми, которые не являются беженцами, т.е. с экономическими мигрантами. Согласно статистическим данным за июнь 2016 г., отмечается значительное снижение числа беженцев, ежедневно прибывающих на территорию ЕС через морские границы Греции. В частности, после соглашения между Грецией и Турцией, заключенного в марте 2016 г., общее число прибывших составило около 8 500 (март-июнь 2016 г.), в отличие от прошлого года, когда в тот же период ежедневно в Грецию прибывали 1 тыс.-1 500 мигрантов.

В-третьих, операция НАТО и быстрое учреждение нового европейского агентства пограничной и береговой охраны способны нанести решающий удар по структурам, занимающимся незаконным ввозом мигрантов, которые наживаются на кризисе с беженцами. Одним из важнейших условий успеха этой миссии является сотрудничество со стороны Турции как третьей стороны-партнера. В рамках этой политики Европол объявил в феврале 2016 г. о том, что задачей Европейского центра по борьбе с незаконным ввозом мигрантов будет оказание поддержки странам ЕС в ликвидации преступных структур, занимающихся организацией незаконного ввоза мигрантов.

В дополнение к упомянутым выше инициативам и мерам ЕС следует выстраивать действенные партнерские отношения с третьими странами из региона БВСА, стран Африки к югу от Сахары и Юго-Восточной Азии для более эффективного управления потоками беженцев и мигрантов, заключая двусторонние и многосторонние соглашения со странами происхождения мигрантов и с транзитными странами.

И, наконец, ЕС необходимо наращивать дипломатические усилия по всему миру для обеспечения устойчивого прекращения огня в Сирии и поиска политического решения одновременно с миссией по противодействию ИГИЛ и другим террористическим группировкам.

Что касается терроризма, то в официальных отчетах утверждается, что конкретных фактов о связи терроризма и потоков беженцев и мигрантов нет. Хотя мы не можем исключить такую потенциальную угрозу, наибольшая опасность исходит от террористов, являющихся гражданами стран ЕС. Согласно последнему отчету Европола «Терроризм в ЕС: текущая ситуация и тенденции», уровень радикализации возрастает. Угрозы, исходящие от террористов-граждан ЕС, радикальных террористов-одиночек, «отчаявшихся» приезжих террористов и возвращающихся домой боевиков, не следует недооценивать, учитывая, что за последние 12 месяцев множество нападений было предотвращено службами безопасности стран ЕС и других западных стран (таких как США, Канада и Австралия).

Еще одна проблема — возможная радикализация вновь прибывших беженцев и мигрантов в зонах принудительного содержания. Крушение иллюзий и обостренная религиозная чувствительность во время «большого марша» могут стать питательной почвой для крайнего экстремизма. Странам ЕС следует координировать свою политику по интеграции беженцев в европейские сообщества и противодействию их изоляции и созданию параллельных сообществ. Первые контакты весьма важны, и всемерные усилия, направленные на преодоление социальной изоляции — ключевой фактор в противодействии этому типу радикализации.