Глобальная роль для Европы

Глобальная роль для Европы

Разворот США к Азии заставляет Европу переосмыслить то, как она проецирует свою мощь в мире

Профессор д-р Свен Бернхард Гарайс, Центр им. Маршалла

Bапреле 2014 г. президент США Барак Обама посетил Японию, Филиппины, Южную Корею и Малайзию. Цель его поездки заключалась в том, чтобы передать четкое послание: президент серьезно относится к развороту в сторону азиатско-тихоокеанского региона, о котором было заявлено в 2011 г. Его готовность осуществить такой сдвиг во внешней политике вызвала множество сомнений. В октябре 2013 г. Обама отменил запланированную поездку в Азию из-за бюджетного тупика, что вызвало озабоченность относительно серьезности его намерений во всем регионе, главным образом в Китае. На «семейной фотографии», по традиции сделанной в конце встречи политических лидеров на саммите организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества на Бали в 2013 г., в центре находится председатель КНР Си Цзиньпин в окружении 21 представителя государств-членов АТЭС, включая президента Индонезии Сусило Бамбанг Юдойоно и президента России Владимира Путина. Втиснувшийся в дальний правый угол госсекретарь США Джон Керри выглядит почти приниженным. Позднее прозвучали призывы к более существенному участию США в делах Азии, и не только со стороны республиканской оппозиции, а со всех сторон.

В Европе, питающей большие надежды на то, что США не собираются бросать своего лучшего союзника, критические голоса призвали к экономическому «развороту к Европе». В условиях агрессии России против Украины восточно-европейские союзники потребовали повысить уровень военного присутствия США, что крайне маловероятно. Во время конфликта в Ливии в 2011 г. США отказались взять на себя ведущую роль. В сирийском и ближневосточном конфликтах США также продолжают занимать сдержанную позицию. То же самое касается и украинского кризиса: США сохраняет свое военное участие на низком уровне, в том числе и для того, чтобы избежать обострения отношений с Россией. После саммита НАТО в Уэльсе прозвучали некоторые заявления относительно повторных гарантий для союзников НАТО, и в Польше и в Литве были размещены 18 истребителей — не очень впечатляющий подвиг, учитывая, что эти самолеты больше нигде не нужны.
Одна из основных причин разворота Обамы к Азии может быть связана с новым мировым порядком, так как период американского покровительства — то, что американский комментатор Чарльз Краутхаммер назвал «моментом однополярности», — закончился. В ускорившемся процессе геополитических сдвигов центра силы новые субъекты, такие как Китай, Индия и Бразилия, начинают более решительно преследовать свои интересы и заявляют права на формирование международной системы с возрастающей уверенностью. В отличие от этого, нынешняя мировая держава, ослабленная войнами в Ираке и Афганистане и связанная непомерным долговым бременем, нуждается в объединении своих ресурсов и большей поддержке со стороны региональных партнеров и союзников, чтобы сохранить свое положение как центра силы. И ей, больше чем кому-либо еще, необходимо установить стратегические приоритеты, чтобы следить за Китаем, который быстро развивается и бросает вызов мировому господству США. США необходимо передислоцировать политический и военный потенциалы из других частей мира в азиатско-тихоокеанский регион. В этом контексте термин «Тихоокеанский век Америки», придуманный бывшим госсекретарем США Хиллари Клинтон, не обязательно является выражением самонадеянной силы, а скорее признанием того, что США больше не способны осуществлять свою гегемонистскую власть во всех регионах мира одновременно.

Статус Европы
Даже если США по-прежнему будет интересовать тесное сотрудничество со старыми союзниками, разворот к Азии, несомненно, представляет собой проблему для Европы. Но, в то же время, он предоставляет и благоприятную возможность. Десятилетиями «старый континент» наслаждался комфортом региональной и глобальной безопасности, основным гарантом которой являлись США. Как потребители безопасности, европейские союзники могли свободно сконцентрироваться на экономическом развитии и росте благосостояния, и, кроме того, они могли получать выгоду от огромных дивидендов, даруемых миром, связанных со значительным сокращением вооруженных сил и оборонных бюджетов после завершения конфликта между Востоком и Западом. Новые геополитические сдвиги центра силы заставят европейцев защищать собственные интересы, развивать стратегии и использовать инструменты, необходимые для выполнения их требований. Пытаясь управлять украинско-российским кризисом, они начинают понимать масштаб проблемы. Несмотря на слабые стороны, Европе необходимо преодолеть внутренние разногласия, принять соответствующие меры и наложить эффективные санкции, чтобы предотвратить дальнейшую дестабилизацию Восточной Европы Россией.

Целостность внешней политики и политики безопасности является обязательным требованием не только внутри Европы, но и за ее пределами. Европа — это глобальный экономический и торговый центр силы, имеющий тесные связи с азиатско-тихоокеанским регионом и его быстро растущими рынками. Следовательно, Европа жизненно заинтересована в безопасности и стабильности в Азии, однако не может оказывать какое-либо политическое влияние в регионе. Европа должна поддержать свои экономические интересы за счет укрепления политического единства и более активного стремления на региональном и глобальном уровнях к преодолению мирового порядка, в котором доминирующее положение занимают американо-китайские отношения.

Итак, что же общая внешняя политика и политика безопасности означают для Европы, и каковы последствия будущей роли Европы на сцене мировой политики?

США как тихоокеанская держава
Как правило, при оценке состояния трансатлантических отношений европейцы забывают тот аспект, что США также всегда были тихоокеанской державой: и при оказании значительной поддержки Европе во время конфликта между Востоком и Западом, и во время переходных процессов в постсоветских государствах, и во время тяжелого процесса примирения на Западных Балканах после распада Югославии.

Благодаря тесным экономическим связям с Китаем в начале 19 века США развили устойчивые интересы в регионе, которые привели к росту политических и, время от времени, военных обязательств. С момента, когда США были вынуждены вступить во Вторую мировую войну после атаки Японии на Перл-Харбор в декабре 1941 г., они формировали политический ландшафт в тихоокеанском регионе. Во время холодной войны результаты этих обязательств имели смешанный характер: успех в войне в Корее (1950-1953 г.г.), поражение во Вьетнаме, крайний прагматизм в отношении сближения с Китаем (начало 1970-х). Все это привело к своеобразной стабильности, характерной для той эпохи: центр силы и уравновешивающий центр силы, сдерживание на основе множества угроз применения силы. После завершения конфликта между Востоком и Западом США проводили политику гибких и прочных двусторонних отношений, гарантирующих прочный мир, типа «Pax Americana» (Американский мир). США стали доминирующей силой, которая, несмотря на критику, рассматривается многими тихоокеанскими странами в качестве необходимой. Тот факт, что США считают гарантом порядка в западной части Тихого океана, можно объяснить «сдерживанием» Японии, которое является побочным эффектом американо-японского оборонительного союза, так как в отношении Японии и ее силового потенциала в регионе все еще существует определенная степень недоверия; и значительным присутствием США на Корейском полуострове, которое неоднократно удерживало Северную Корею от игр с огнем.

В отсутствии ограничений, ранее накладывавшихся связями биполярного мироустройства, азиатско-тихоокеанский регион превратился в мировой экономический центр, принесший беспрецедентный экономический рост и процветание региону в последние два десятилетия. В то же время, ситуация в регионе кажется парадоксальной: тесные экономические связи и взаимозависимости между государствами не трансформировались в структуры безопасности, которые могли бы помочь преодолеть или, по крайней мере, смягчить территориальные споры между соседями, исторические обиды, стратегическое соперничество и сложные проблемы безопасности. Это, а также войны в Афганистане и Ираке, борьба с терроризмом, поглотившие большую часть сил США, значительно усложняют ситуацию в азиатско-тихоокеанском регионе. США еще не выработали последовательную стратегию в отношении региона. Отношения с Китаем, величайшей из стран с переходной экономикой, остаются в крайней степени двойственными, переходя от партнерства к соперничеству, но всегда характеризуются взаимозависимостью.

Китай как проблема
Повторяющейся темой официальных заявлений и документов США является заинтересованность в процветающем Китае, способном решить внутренние проблемы. Но в этом есть больше, чем просто заинтересованность: подъем Китая — вот основная причина разворота к Азии. И действительно, вознесясь на крыльях непрекращающегося экономического успеха, Китай практикует в своей внешней политике на региональном и глобальном уровнях более комплексный, основанный на уверенности в своих силах, упреждающий и зачастую жесткий подход. Китайская Народная Республика начала более решительно отстаивать свои интересы в отношении энергии и природных ресурсов, пробивая себе доступ к таким новым форумам, как Арктический совет, и являясь серьезной альтернативой, особенно в Африке, традиционным донорам многосторонней помощи развитию, таким как Всемирный банк или Международный валютный фонд. С растущей обеспокоенностью многие страны наблюдают за увеличением военных расходов Китая, которые в 2015 г. составили примерно 160 млрд. долл. США, и медленно разгорающимися разногласиями Китая с Японией, Вьетнамом и Филиппинами в отношении контроля над группами островов в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях, так как любая конфронтация в этом глобально связанном регионе будет иметь серьезные последствия и для Европы.

С классической, ориентированной на силу точки зрения Китай является новым игроком, который стремится использовать изменения в структуре международной системы для собственной выгоды и вступить в конкуренцию и, возможно, конфронтацию с установившимися великими державами современной международной системы, с США в первую очередь. Однако в противоположность этому, Китай предлагает свою версию «гармоничного мира», которая, как заявил на Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций в 2005 г. бывший председатель КНР Ху Цзиньтао, характеризуется уважением к различным культурам, сотрудничеством и взаимной выгодой. Его преемник Си Цзиньпин не устает повторять, что для решения международных проблем необходимы совместные решения. Основываясь на своих концепциях «мирного развития» и «гармоничного мира», Китай претендует для себя на исключительную роль, выбирая способы и преследуя цели, отличающиеся от того, что многие западные игроки считают стандартным поведением в международных отношениях.

США являются самым важным торговым партнером Китая, крупнейшим потребителем китайской продукции и имеют большое значение для ориентированной на экспорт промышленности Китая. Согласно данным министерства торговли США, Китай последовательно инвестировал своей гигантский торговый профицит в облигации США (в 2013 г. около 295 млрд. долл. США из общего объема торговли порядка 530 млрд. долл. США). Так Китай помогает финансировать дефицит бюджета и поддерживает кредитоспособность банковской системы США, чтобы банки могли продолжать предоставлять кредиты своим клиентам, которые затем смогут покупать китайские товары. С другой стороны, обе страны открыто не доверяют друг другу, когда дело доходит до властных интересов. США рассматривают Китай в качестве единственного серьезного вызова своему глобальному господству. Китай, в свою очередь, озабочен тем, что США могут замедлить или даже прервать экономический рост, и полагает, что разворот к Азии не что иное, как плохо замаскированная попытка сдержать Китай.

На самом деле, эта озабоченность имеет основания. После Регионального форума Ассоциации государств Юго-Восточной Азии, состоявшегося в 2010 г. во Вьетнаме, Клинтон заявила, что многостороннее решение территориального спора в Южно-Китайском море входит в сферу национальных интересов США. Это заявление затронуло больное место китайцев, которые посчитали его пренебрежением к их суверенным правам. Заявление Обамы, которое он сделал в ноябре 2011 г., о том, что США разместят на постоянной основе морских пехотинцев в Австралии, начиная с 2 500 военнослужащих, и его решение сохранить две трети всех авианосных ударных групп, приписанных к азиатско-тихоокеанскому региону, встревожили Пекин. А заявление, сделанное Обамой во время визита в Токио в апреле 2014 г., о том, что США не станут вмешиваться в китайско-японский спор относительно островов Сенкаку (Дяоюйдао), но будут оказывать поддержку Японии на основе Договора «О помощи в обеспечении взаимной обороны», если спор перерастет в конфликт, было воспринято Китаем как весьма неоднозначное. Соглашение о расширенном оборонном сотрудничестве, вскоре подписанное с Филиппинами, позволяет США использовать филиппинские военные базы. Китайская Народная Республика рассматривает это в качестве примера ограничения Китая, как это делает Транстихооеканское партнерство, предложенное США и представляющее собой соглашение о свободной торговле с участием большинства государств Тихого океана, но не Китая.

Роль Китая в процессе восстановления равновесия США была детально проанализирована Дэвидом Лай и Стивеном Камароном, которые небезосновательно пришли к выводу, что «у китайского руководства было только два варианта интерпретации этих заявлений. Они могли либо наивно полагать, что Соединенные Штаты будут осуществлять дорогостоящую внешнеполитическую программу в регионе, не уделяя особого внимания наиболее влиятельной стране региона, либо, что было бы более логично, посчитать, что Соединенные Штаты составляют планы по воспрепятствованию Китаю, которые желательно скрыть. Именно отказ признать укрепление положения Китая сделал регион более заслуживающим внимания США; администрация оказалась враждебной и неискренней, несмотря на миролюбивые промульгации. Эта риторическая ошибка захлопнула многие двери для мирных переговоров и способствовала росту поляризации в регионе». Это может привести к опасной ситуации со всеми предпосылками возникновения существенной дилеммы безопасности.

США должны использовать политическую и дипломатическую тактичность, если хотят организовать мощное возвращение в азиатско-тихоокеанский регион. Некоторое время Вашингтон находился под давлением мощных националистических движений не только в Китае, но и в Японии, Южной Корее, Вьетнаме и на Филиппинах, связанных со спорами относительно контроля над островами, имеющими в основном символическую ценность, в Южно-Китайском и Восточно-Китайском морях. Если США хотят играть стабилизирующую роль в регионе, им будет необходимо оказывать сдерживающее влияние на своих союзников, а не поощрять их даже косвенно к тому, чтобы провоцировать Китай в этих спорных вопросах, вполне способных вызвать такую реакцию, которая нанесет еще больший вред. Акты неподчинения Китая, такие как введение в конце 2013 г. зоны опознавания противовоздушной обороны над Восточно-Китайским морем или размещение в мае 2014 г. нефтедобывающей платформы в прибрежных водах, на которые претендует Вьетнам, проистекают из чувства уязвимости. Китай понимает, что такие акты агрессии не дадут устойчивых результатов, так как ему недостает возможностей для их принудительного осуществления в течение длительного времени, то есть, в конце концов, они являются контрпродуктивными и вредными для его долгосрочных интересов.

Отношения между США и Китаем, часто рассматриваемые как наиболее важные в 21 веке, представляют собой идеальный пример взаимозависимости со всеми ее возможностями и рисками. Подобная ситуация требует, чтобы обе стороны действовали осторожно и использовали свою мощь осмотрительно, чтобы обеспечить плавный переход от «Pax Americana» к стабильному региональному порядку, основанному на конструктивном сотрудничестве. Это не только принесло бы пользу региону, не заинтересованному в силовых играх между США и Китаем, но и удовлетворило бы европейцев, у которых есть множество экономических интересов в тихоокеанском регионе, но мало политических рычагов.

Последствия для Европы
Что все это означает для Европы? Первый вопрос, который возникает в этом контексте — существует ли такая вещь, как общая перспектива в глобальном союзе держав? Несомненно, Европейский союз является глобальным экономическим центром силы, и на долю входящих в него 28 государств приходится больше одной четверти мирового объема производства. Но является ли политически ЕС чем-то большим, чем суммой частей? Проводит ли он общую политику? Действует ли он согласованно, как великая держава на международной арене? Основание для сомнений есть, так как в своих внешних связях и в большой игре Европа в большей степени является потенциальной, чем фактической державой. Это утверждение верно для ее отношений с США, и, даже в еще большей степени, ее отношений с Китаем.

Европа давно привыкла к тому, что США играют роль «европейского успокоительного средства», как однажды метко выразился Йозеф Йоффе, и чувствовала себя комфортно. Таким образом, эксклюзивный характер трансатлантической связи всегда был больше в интересах Европы, и особенно Германии, и не отражал реальных вызовов, с которыми сталкивались США как мировая держава. Тем не менее связи со старым континентом всегда были стратегически важными для США из-за схожести политической культуры и общих ценностей, интересов и мировоззрений. Следовательно, США будут оставаться проевропейски ориентированной державой, хотя и с меньшим объемом обязательств. Поэтому когда США решили сосредоточить больше внимания на азиатско-тихоокеанском регионе, европейцы восприняли это решение спокойно и по-деловому. Разворот к Азии был постепенным процессом, а не внезапным коренным изменением, и с учетом сдвига мирового центра силы и появления таких государств, как Китай, кажется правильным шагом, которого можно было ожидать.

Что же касается Азии, и Китая в частности, то интерес Европы к региону велик, но ее политическое влияние в нем низкое, хотя ЕС и является партнером по диалогу в рамках форума Ассоциации государств Юго-Восточной Азии. На Встрече «Азия-Европа» представители ЕС взаимодействуют с представителями всех важных государств Восточной и Юго-Восточной Азии. В 2004 г. ЕС заключил стратегическое партнерство с Китаем, существует саммит ЕС-Китай как упрочившийся форум для регулярных консультаций между высокопоставленными должностными лицами с обеих сторон. В 1997 г. был создан диалог по правам человека между ЕС и Китаем, состоящий из тесно связанной сети более чем 50 экспертных диалогов по широкому кругу проблем от экономических и политических вопросов до сотрудничества в таможенной области.

Однако КНР может в любой момент отменить диалоги и саммиты с ЕС по своему усмотрению, уменьшить их количество (с 2012 г. диалог по правам человека проводится не два, а один раз в год) или навязать свои условия просто потому, что может сделать это, а также по той причине, что Европа мало что может сделать по этому поводу. По сравнению с единой и последовательной политической программой, которую представляет Китай в своей внешней политике, несмотря на ее слабые места, ЕС скорее выглядит непоследовательно в своем подходе. Ему недостает общей стратегии, политической воли и, неизбежно, инструментов, необходимых для систематической реализации своих интересов в двусторонних отношениях с Китаем. КНР, прагматичный и гибкий игрок, давно научился у США, как легко иметь дело с европейцами в соответствии со старинным римским принципом разделяй и властвуй. И действительно, Китай предпочитает двусторонние контакты с важными государствами-членами ЕС контактам со всем ЕС.

Китайский мыслитель Сунь-цзы сказал, что если вы не знаете свои возможности, то ваше поражение в любой войне или, выражаясь более гражданским языком, в любом соперничестве, неизбежно. Если Европа хочет идти в ногу с подъемом Китая, ей придется лучше использовать свой потенциал, превратив его в реальные силу и влияние.

В своей речи перед выпускниками военной академии Вест-Пойнт Обама довольно решительно заявил о притязаниях своей страны на мировое лидерство: «Америка всегда должна лидировать на мировой арене. Если это будем не мы, то не будет больше никто». В книге «Paradox of American Power» политолога Джозефа Ная обсуждается тот факт, что США нужны партнеры, чтобы иметь возможность оставаться лидером, и демонстрация такими партнерами уверенности в себе приветствуется. Карл-Хайнц Камп прав, говоря: «Даже если с точки зрения политики силы Европейский союз является беззубым тигром, он, тем не менее, располагает влиянием в тех регионах, в которых силен скептицизм по отношению к Вашингтону». Европа может успешно использовать это влияние в Азии для содействия интеграции тех ценностей, которые по-прежнему определяют Западный мир в мировом порядке, и отстаивания своих позиций наряду с США и Китаем.

Перспективы
Примерно через 20 лет после своего счастливого и мирного воссоединения Европа «выросла» и располагает возможностями для того, чтобы позаботиться о собственной безопасности. На горизонте не видно такой угрозы безопасности, которая бы потребовала массивного присутствия США, не является такой даже российско-украинский кризис. Из-за общностей, упомянутых выше, трансатлантическая связь будет оставаться актуальной и в будущем. Тем не менее частичный уход США из Европы несет в себе два послания. Одно из них — миссия выполнена: Европа научилась стоять на собственных ногах и обеспечивать собственную безопасность. И хотя Европу глубоко уважают в США, также существует убеждение, что в обозримом будущем Европа не собирается бросать вызов доминированию Соединенных Штатов на глобальном уровне.

Второе послание — Европа должна адаптироваться к своей новой роли. Слова предостережения, сказанные министром обороны США Робертом Гейтсом незадолго до того, как он покинул свой пост, все еще находят отклик: «Ежегодно государства-члены НАТО, не включая США, вместе тратят на оборону больше 300 млрд. долл. США, на которые при благоразумном и стратегическом распределении можно было бы закупить значительный объем полезного военного потенциала. На самом деле, результаты значительно меньше, чем сумма частей». Европе придется напряженней работать, чтобы выковать надежную общую политику безопасности и обороны, и она не сможет всегда полагаться на США. Европа не останется одна дома, но станет больше полагаться на собственные силы и нести большую часть бремени в рамках НАТО ради своего собственного блага. Лакмусовой бумажкой станет ее вклад в оперативные силы очень высокой боеготовности, созданные в результате саммита НАТО в Уэльсе.

В будущем Европе придется продемонстрировать больше единства и согласованности в своей внешней политике. Это также подразумевает становление в качестве более независимого игрока и преследование собственных интересов в отношениях с США и Китаем.

Однако принять политику такого типа всегда было трудно. В рамках своей общей внешней политики и политики безопасности (CFSP) ЕС все еще полагается исключительно на процессы межправительственной координации. Но Европа умеет справляться с кризисами. Действительно, с конца Второй мировой войны она мало что еще сделала, так как всегда меняла характер своих операций в интересах укрепления европейского сообщества. Подъем Китая и частичный уход США стали для Европы призывом для придания большего веса CFSP. Новый глобальный союз держав поставил Европу на перепутье: она должна либо принять новые геополитические вызовы и вырасти, продолжая процесс интеграции и превращаясь в «умную силу» в условиях многополярного мира, либо превратиться в относительно незначительную группу малых и средних государств.