Во время обучения в Центре им. Маршалла по программе ПАСС в 2013 г. авторы вступили в программу научных исследований выпускников Центра им. Маршалла. В рамках этой программы они подготовили исследовательский проект, работу над которым они завершили после возвращения в Грузию. Великолепные результаты, продемонстрированные в этом проекте, отражают успех долгосрочного вовлечения выпускников в деятельность Центра им. Маршалла.
27 июня 2014 г. Европейский союз подписал соглашение об ассоциации с Грузией и Республикой Молдова, а также завершил процесс подписания с Украиной. Каждое из соглашений включает в себя положение о глубокой всеобъемлющей зоне свободной торговли (DCFTA).
Это был весьма важный момент для ЕС и этих трех стран. Соглашения значительно расширяли политические и экономические связи между подписавшими сторонами, предусматривая долгосрочную перспективу более тесной политической ассоциации и экономической интеграции.
Цель соглашений об ассоциации заключается в постепенной интеграции этих стран во внутренний рынок ЕС, крупнейший единый рынок в мире. Это влечет за собой создание DCFTA между ЕС и каждой из этих стран.
Многое остается сделать в отношении внутренних реформ. ЕС и каждая страна будут сотрудничать в областях укрепления верховенства закона, продвижения правовых реформ, борьбы с коррупцией, обеспечения уважения основных прав и свобод и укрепления демократических институтов.
В Грузии есть широкий консенсус относительно того, что интеграция с ЕС соответствует интересам страны. Несмотря на различные подходы к внутренним вопросам, между парламентскими партиями есть лишь незначительные расхождения по вопросам ЕС, и в целом общественное мнение является проевропейским. Недавние опросы общественного мнения, проведенные Национальным демократическим институтом, американской организацией по продвижению демократии, показали, что почти 80% граждан Грузии считают, что страна должна присоединиться к ЕС, а не к пророссийскому Евразийскому таможенному союзу.
В октябре 2010 г. парламент Грузии принял конституционные изменения, сократившие властные полномочия президента в пользу премьер-министра и парламента. Такие конституционные изменения и ратификация соглашения об ассоциации с ЕС резко повысили роль парламента Грузии.
Вступление в силу Лиссабонского договора в декабре 2009 года предоставило новые законодательные полномочия Европейскому парламенту и позволило парламентам стран-членов ЕС взять на себя более активную роль в процессе европейской интеграции. Такой подход также требуется от стран-кандидатов или тех стран, которые намереваются стать кандидатами.
Для достижения цели более тесной интеграции с ЕС каждая страна-кандидат или потенциальный кандидат должна развивать национальные механизмы координации с ЕС и далеко идущие комплексные реформы организационной структуры своего правительства.
Грузия имеет стратегическую возможность для обеспечения руководящих принципов по достижению своих целей интеграции. При определении основных проблем координации в рамках парламента, между правительством и парламентом и в самом правительстве авторы таких руководящих принципов стремятся стимулировать процесс европейской ассоциации.
Основные цели
Предлагаемые руководящие принципы направлены на расширение и совершенствование существующих процессов координации ассоциации с ЕС между парламентом и правительством Грузии. Они также призваны дать рекомендации по укреплению внутрипарламентской координации.
Основная цель этого проекта заключается в выработке руководящего принципа по разработке процесса модернизации координации между гражданскими служащими парламента и правительства Грузии, занятыми в процессе ассоциации с ЕС. Авторы надеются, что предлагаемые руководящие принципы смогут помочь в успешной реализации соглашения об ассоциации.
Это предложение определяет ряд реальных возможностей для устранения существующих пробелов в процессе координации в рамках гражданских служб.
Общественный институт
С институциональной точки зрения, существующая в Грузии система координации интеграции в ЕС была хорошо спланирована. Грузия является уникальной среди стран Восточного партнерства ЕС в том отношении, что в июле 2004 г. создала комиссию по интеграции в ЕС, которая служит основным инструментом для вертикальной координации.
В современном общественном институте и существующей системе координации интеграции в ЕС Грузии роли законодательных и исполнительных органах власти четко определены. Между ними существуют связи на разных уровнях правительства, но пробелы делают систему неполной с точки зрения развитых стран.
Для определения таких пробелов и поддержания баланса между теми, кто работает в парламенте, правительством и гражданским обществом мы проанализировали интервью представителей законодательной ветви власти, а также опытных специалистов-практиков (членов парламента, председателей предметных комитетов, парламентских специалистов, специалистов, работающих в правительстве, представителей предыдущего правительства, а также членов нынешнего правительства на уровне заместителей министров и представителей гражданского общества, которые были вовлечены или вовлечены в настоящее время в процесс интеграции с ЕС).
Наши выводы основаны на наблюдениях, сделанных нами во время работы на государственной службе Грузии, и информации, полученной от других лиц, которые были вовлечены в процесс европейской интеграции Грузии с 90-х годов.
В рамках правительства основными проблемами являются:
Отсутствие системы обмена информацией и централизованного руководства координацией действий в парламенте и правительстве. Их создание поможет сделать акцент на первоочередных задачах межправительственного взаимодействия с предметными рабочими группами и определить правительственные органы, ответственные за проверку приоритетов.
Отсутствие ясности в отношении расходов и финансирования создания инвестиционной программы в каждом секторе, указанном в соглашении об ассоциации.
Отсутствие хронологических таблиц по срокам исполнения обязательств, заявленных в соглашении об ассоциации.
Отсутствие правил и процедур обмена информацией по вопросам интеграции с ЕС между правительством и парламентом и внутри них.
Для повышения эффективности координации действий в рамках парламента и между парламентом и правительством Грузии мы определили ряд конкретных проблем, связанных с процессом, институтами, кадровыми ресурсами и технической поддержкой координации.
Проблемы в текущем процессе
1. Неструктурированный обмен информацией между парламентом и правительством Грузии и среди различных парламентских комитетов, занимающихся европейской ассоциацией, является главным слабым местом текущего процесса координации.
Рекомендации:
Создать правовые рамки для регулирования процесса обмена информацией по вопросам интеграции с ЕС между парламентом и правительством Грузии. Есть несколько примеров, использующихся в настоящее время государствами-членами ЕС, которые можно было бы применить.
Создать формат «дебатов по ЕС» в рамках пленарного заседания парламента, по которому премьер-министр будет каждые три месяца отчитываться о процессе интеграции с ЕС перед парламентом.
2. Представители правительства имеют ограниченные знания и понимание порядка развития процесса интеграции в рамках парламента, потому что они не очень активно участвуют в парламентской деятельности, касающейся ассоциации с ЕС.
Рекомендации:
Поручить канцелярии государственного министра Грузии по вопросам интеграции в европейские и евроатлантические структуры каждые три месяца запрашивать информацию у комитета по вопросам европейской интеграции о реализации программы по ассоциации путем публичных слушаний или письменных отчетов.
Обязать отраслевые министерства каждые три месяца запрашивать информацию у соответствующего парламентского комитета о ходе процесса европейской интеграции путем публичных слушаний или письменных отчетов.
Активизировать участие правительств в работе и деятельности комитета парламентского сотрудничества и расширить участие в процессе работы над официальными документами и резолюциями.
3. Отсутствует подробный график принятия конкретных нормативно-правовых актов с целью удовлетворения требований ЕС. DCFTA является исключением. В этом случае министерство экономики и устойчивого развития Грузии разработало программу по реализации. Это создает проблемы, особенно по реализации соглашения об ассоциации в различных секторах, так как разные институты могут осуществлять свою работу по конфликтующим графикам.
Рекомендация:
Создать онлайн-ресурс для предоставления доступа к матрице нормативно-правовых актов и директив в хронологическом порядке или по срокам, когда они необходимы. В этом случае заинтересованные стороны могли бы определять ожидаемые сроки исполнения различных обязательств и требований и обеспечивать взаимодополняющий подход. Институт, который можно было бы создать для обеспечения соответствия законодательств, должен быть назначен в качестве органа, ответственного за создание такого онлайн-ресурса.
4. Текущий процесс не обеспечивает обратную связь по парламентской деятельности с гражданским обществом.
Рекомендация:
Создать или укрепить научно-консультационные советы, состоящие из специалистов в предметной области. Такие советы можно создавать из числа представителей отраслевых министерств и гражданского общества, а также бизнес-сектора, путем установления процедуры по стимулированию предоставления информации и обмена мнениями сторонними экспертами по вопросам, касающимся законопроектов.
Проблемы существующих институтов
1. Существующая правительственная комиссия по интеграции в ЕС не может принимать юридически обязательные решения.
Рекомендация:
Учитывать важность решений, принимаемых во время совещаний правительственной комиссии по интеграции в ЕС, для придания ключевым решениям юридической силы.
2. Парламентские специалисты не всегда участвуют в межведомственных и предметных рабочих подгруппах в рамках правительственной комиссии по интеграции в ЕС. Такое неучастие препятствует пониманию текущих проблем и ограничивает их способность предоставлять точную и своевременную информацию.
Рекомендации:
Приглашать специалистов из парламентских предметных комитетов для участия в рабочих группах правительственной комиссии по интеграции в ЕС.
Создать «институт сотрудников по связям», состоящий из одного представителя от каждого из 15 постоянных комитетов, который бы являлся контактным лицом для связанного отраслевого министерства и обеспечивал предоставление текущей информации парламентским комитетам.
Создать специальные рабочие подгруппы, ответственные за мониторинг программы по ассоциации в соответствии с конкретными разделами соглашения об ассоциации с участием парламентских экспертов из предметных комитетов (15 постоянных комитетов) и отраслевых министерств (19 министерств).
Превратить комитет по вопросам европейской интеграции в основной координирующий орган процесса интеграции в ЕС в рамках парламента. Комитет должен стать ответственным органом, который располагает всей информацией от предметных комитетов и одновременно обменивается информацией по конкретным вопросам с правительством.
3. Процессу ассоциации с ЕС в правительстве недостает общей службы перевода для относящихся к ЕС документов, которые необходимо переводить с английского языка на грузинский и наоборот, отсутствует официальный глоссарий терминологии ЕС. Это вызывает проблемы в обеспечении соответствия законодательств, критической важной части процесса координации.
Рекомендации:
Потребовать, чтобы «Законодательный вестник Грузии» перевел «acquis ЕС» на грузинский язык, грузинское законодательство на английский язык и взял на себя ответственность за стандартизацию юридической терминологии и методологии юридического перевода.
Создать цифровой глоссарий ЕС и предоставить к нему открытый доступ (ответственными органами должны стать правительство Грузии вместе с «Законодательным вестником Грузии» и делегация ЕС в Грузии).
4. Специалисты из предметных комитетов парламента нерегулярно участвуют в процессе разработки законов в соответствующих министерствах.
Рекомендация:
Еще в начале процесса принятия решений привлекать специалистов из предметных комитетов к разработке законопроектов правительства перед представлением законопроекта в парламент.
5. Укрепление информационной кампании ЕС связано с трудностями и играет важную роль в процессе ассоциации с ЕС. Рекомендации в этом отношении можно было бы обсудить в Информационном центре ЕС-НАТО.
Рекомендации:
Планировать ежегодные конференции с участием специалистов парламента и правительства, чтобы можно было включить представителей гражданского общества и бизнес-сектора. Такие конференции станут основой для предоставления обновленной информации штатным сотрудникам третьего уровня (директорам департаментов, руководителям структурных единиц и подразделений) о реализации программы по ассоциации.
Дважды в год публиковать бюллетень по делам ЕС с целью анализа реализации программы по ассоциации. Бюллетень можно было бы распространять среди соответствующих институтов. Ответственным органом должно быть правительство, координирующее свою работу с отобранными аналитическими центрами и академическими институтами, что будет способствовать обмену информацией на многих уровнях. Примеры такого подхода есть в ряде государств-членов ЕС.
Проблемы в области кадров
1. Ни парламент, ни правительство Грузии не способны удержать опытных специалистов с необходимой институциональной памятью и знаниями процесса интеграции в ЕС, что остается серьезной проблемой для эффективной координации.
Рекомендации:
Пересмотреть стратегию парламента в отношении кадров и разработать план, который позволит специалистам комитетов повысить компетенцию в относящихся к ЕС областях и укрепит комитет по вопросам европейской интеграции. То же самое необходимо сделать в правительстве Грузии при содействии бюро гражданской службы.
Вовлечь учебные центры парламента и министерства иностранных дел в процесс укрепления потенциала специалистов, работающих в области европейской ассоциации, включая разработку конкретного плана действий для тех, кто должен пройти переподготовку.
В сотрудничестве с бюро гражданской службы создать систему поощрения и удержания на своих рабочих местах в правительстве необходимых государственных служащих, прошедших подготовку по вопросам интеграции в ЕС.
2. Ни у парламента, ни у правительства нет официальной базы данных гражданских служащих, опытных в вопросах ЕС, которые оставили государственную службу, но могут иметь большую ценность в качестве участников или советников процесса ассоциации с ЕС.
Рекомендация:
Правительство должно расширить такую базу данных для рассмотрения существующих правительственных документов, чтобы включить в нее лиц, принимавших участие в процессе интеграции в ЕС с начала 90-х годов. База данных должна постоянно обновляться.
Технические проблемы
1. В настоящее время протоколы совещаний по интеграции в ЕС между парламентом и правительством не загружаются во внутриправительственную онлайн-систему, предназначенную для обеспечения доступа к информации заинтересованным сторонам.
Рекомендация:
Создать онлайн-систему обмена информацией, чтобы увязать относящиеся к ЕС документы с правительством и парламентом. Необходимо учесть опыт Литвы и Чехии.
2. Ни у парламента, ни у правительства нет доступа к электронным ресурсам европейской базы данных, и отсутствуют какие-либо процедуры по обучению персонала доступу к существующим базам данных, таким как IPEX, EUR-LEX, Legislative Observatory и PRE-LEX.
Рекомендации:
Начать переговоры с упомянутыми выше организациями по предоставлению бесплатного доступа к их порталам.
Инициировать обучение доступу к полезным базам данных ЕС в сотрудничестве с учебным центром министерства иностранных дел.
Заключение
Грузия, Молдова и Украина добились значительного прогресса в процессе интеграции в ЕС путем подписания соглашений об ассоциации. Предлагаемые руководящие принципы призваны обеспечить модель для управления ожидаемыми проблемами для стран Восточного партнерства или других стран, стремящихся к сближению с ЕС. Что касается Грузии, процесс интеграции в европейские институты и реализация соглашения об ассоциации будут в значительной степени зависеть от эффективной системы сотрудничества и координации между законодательной и исполнительной ветвями власти, а также гражданским обществом и деловыми кругами, и творческого применения передового опыта нынешних государств-членов ЕС и стран-кандидатов.
Принятие приведенных выше рекомендаций для решения проблем и укрепления системы координации улучшит обмен информацией между двумя государственными органами и укрепит эти институты.
Комментарии закрыты.