Контроль над границами и передвижением

Контроль над границами и передвижением

ЕС и США считают нелегальную миграцию проблемой национальной безопасности

Сусана де Соуза Феррейра и д-р Андрес де Кастро

Передвижение человеческих масс – это одна из главных особенностей 21-го века, связанная с различными вызовами и возможностями для международного сообщества. Прозрачные границы и постоянное развитие технологий сокращают расстояния на планете, разрушают физические барьеры и объединяют людей и нации. В свою очередь, границы приобретают важнейшую роль. В современную «эпоху миграции» в 2015 г. количество международных мигрантов по оценкам Организации Объединенных Наций достигло 244 млн. человек, что составляет 3,3% от населения Земли. С сегодняшними разнообразными и сложными миграционными потоками связана не только безопасность государств и обществ, но и безопасность самих мигрантов.

Нелегальная миграция часто рассматривается с точки зрения безопасности. Потоки мигрантов – это текущая тенденция, которая может сохраниться в будущем. Политика в области нелегальной миграции зачастую основана на неправильных представлениях о больших потоках иммигрантов и уверенности в том, что они представляют собой угрозу государству, его суверенитету и обществу. Тем не менее, безопасность этих иммигрантов часто находится под угрозой, поскольку они легко попадают в сети организованной преступности или в сети работорговцев. Ограничение въезда остается основным решением этой проблемы.

В 2008 г. в своей статье «Международная миграция и политика идентичности и безопасности» Яннис А. Стивачтис отметил, что международная миграция традиционно не представляла собой угрозу безопасности западного общества, несмотря на ее недавнее включение во многие теоретические, научные и практические правительственные концепции в качестве категории, сосуществующей с терроризмом. Именно в этом контексте, когда в обсуждениях и на практике миграция и терроризм становятся взаимосвязанными понятиями или мигранты изображаются как угроза, государства все чаще применяют стратегии сдерживания для недопущения мигрантов в рамках политики управления границами. Какие меры готовы принять государства для обеспечения безопасности границ? Учитывая этот вопрос, мы проанализируем управление границами в Европейском союзе и США, чтобы оценить его возрастающее значение в деле контроля нелегальной миграции.

Нелегальная миграция и контрабандные сети

За последние несколько десятилетий нелегальная миграция стала отличительной характеристикой международных миграционных потоков. В современном мире это сложное явление является главной дилеммой. Более того, торговцы людьми и контрабандные сети способствуют возникновению значительной части нелегальных потоков, ставя под угрозу безопасность, права и достоинство мигрантов.

Македонские полицейские защищаются от камней, которые бросают мигранты и беженцы во время столкновений на греко-македонской границе в апреле 2016 г. Пограничный переход – это горячая точка, где более 11 200 человек попали в бедственное положение после того, как балканские государства в середине февраля закрыли маршрут мигрантов. AFP/Getty Images

Македонские полицейские защищаются от камней, которые бросают мигранты и беженцы во время столкновений на греко-македонской границе в апреле 2016 г. Пограничный переход – это горячая точка, где более 11 200 человек попали в бедственное положение после того, как балканские государства в середине февраля закрыли маршрут мигрантов. AFP/Getty Images

Из-за существования нескольких безопасных каналов, по которым мигранты могут приехать в принимающую страну, и широких возможностей по управлению границами в государстве пересечение границ усложнилось, что привело к появлению черного рынка, на котором нелегальным мигрантам предлагаются недобросовестные услуги, включая упрощение процедур, транспортировку, размещение и подделку документов. Эта деятельность очень прибыльна, и в ней часто участвуют сторонние лица, помогающие нелегальным иммигрантам в обмен на деньги. Примером контрабандистов, занимающихся перевозкой людей, являются мексиканские «койоты».

С другой стороны, торговля людьми связана с эксплуатацией труда, включая сексуальную эксплуатацию и другие виды нарушений прав человека.

В обоих случаях мигранты, ставшие предметом торговли или контрабанды, становятся жертвами злоупотреблений. Даже тех, кто пользуется услугами контрабандистов и знает о своей связи с сетью организованной преступности, часто насилуют, лишают пищи и воды и бросают.

Такое случалось в ходе нынешнего международного миграционного кризиса. Криминальные сети все чаще предлагают услуги по содействию в соответствии с нуждами беженцев и мигрантов, пользуясь их отчаянием и уязвимостью. По данным Европола, 90% мигрантов, въехавших в ЕС в 2015 г., прибегали к услугам контрабандных сетей. В ответ ЕС начал военную-морскую операцию ЕС по борьбе с перевозчиками мигрантов в Средиземноморье (EUNAVFORMED), направленную на уничтожение этих сетей в Ливии.

Тем не менее, мигранты пытались обойти эти дорогостоящие меры, создавая собственные социальные сети и сообщая через них обновленную информацию о маршрутах, транспортировке и размещении. На нелегальных миграционных маршрутах всегда происходил такой обмен информацией, и технологии позволили его расширить, поскольку для получения информации от незнакомых людей больше не требуется физическое присутствие. Тем не менее, службы безопасности часто обнаруживают социальные сети нелегальных иммигрантов, в которых сообщаются маршруты и другая информация, поэтому использование услуг контрабандистов представляется менее рискованным, чем координация передвижения посредством обмена информацией.

Тем не менее, если ЕС не откроет новые безопасные каналы для легальной миграции и не введет безопасные процедуры для лиц, ищущих убежища, мигранты и другие лица, находящиеся в поисках лучшей участи, будут продолжать рисковать своими жизнями, находясь во власти контрабандистов. Следовательно, необходимы совместные действия в рамках ЕС, в частности, для изменения условий Дублинского соглашения по процедуре предоставления убежища и создания новых и усовершенствованных общих структур.

Управление передвижением в мире без границ

За последние несколько десятилетий границы значительно изменились, перейдя от географических рамок к более гибкой форме. Именно с учетом этой динамичной концепции государства разрабатывают и применяют стратегии управления границами.

Концепция суверенитета имеет чрезвычайную важность для управления границами. Разграничение территории и управление границами позволяют строить само государство, таким образом устанавливая свой суверенитет. Сегодня вместе с ростом трансграничных процессов управление границами стало неотъемлемой частью государственной безопасности.

Безопасность лежит в основе государственного подхода к управлению границами. Сегодняшние границы все больше приобретают социальное значение из-за восприятия угроз безопасности в государстве, согласно которому иммиграция и терроризм часто связаны между собой, или нелегальная миграция изображается как угроза национальной безопасности.

Пассажирка сканирует отпечатки пальцев после внедрения системы управления «Умная граница» в аэропорту Франкфурта-на-Майне (Германия) в июне 2015 г. Комиссия ЕС приступила к реализации пилотного проекта для проверки граждан стран, не входящих в ЕС, в аэропорту Франкфурта для ускорения пограничного контроля. EPA

Пассажирка сканирует отпечатки пальцев после внедрения системы управления «Умная граница» в аэропорту Франкфурта-на-Майне (Германия) в июне 2015 г. Комиссия ЕС приступила к реализации пилотного проекта для проверки граждан стран, не входящих в ЕС, в аэропорту Франкфурта для ускорения пограничного контроля. EPA

Эксперты по вопросам миграции Рэндолл Хансен и Деметриос Пападеметриу являются соавторами книги, выпущенной в 2013 г., в которой определены основные проблемы в области безопасности границ и основные транснациональные угрозы, которые должны учитываться в соответствующей стратегии управления границами, включая терроризм, предоставление убежища, торговлю и контрабанду людей, нелегальную миграцию и незаконный оборот наркотиков. Эти угрозы часто связаны между собой, поэтому каждый компонент в отдельности оценить сложно.

Дэвид Ньюман в статье 2006 г., опубликованной в журнале «Прогресс в экономической географии» (Progress for Human Geography), описывает «приграничный процесс» в современной деятельности по управлению границами, который происходит за пределами государственных границ. Путем экстернализации границ, в рамках которой безопасность границ одного государства тесно связана с другими государствами, страны стремятся лучше защищать собственные границы. Кроме того, экстернализация границ предполагает необходимость поиска комплексных стратегий управления в регионах.

Для эффективного управления границами необходимо учитывать законную торговлю и передвижение товаров, капитала и людей, при этом решая проблему незаконного транснационального передвижения. С одной стороны, необходимо обеспечить соблюдение законов и правил страны всеми, кто пересекает границу; с другой стороны, необходимо обнаружить нелегальные перемещения. Современное управление границами основано на правилах «исключения» и «сдерживания» путем применения исключительных мер по «идентификации и сопоставлению данных». Это определенно относится к решению проблем передвижения людей путем использования баз данных, профилирования риска и визовой политики, в частности, в качестве инструментов идентификации и сопоставления данных.

Интересно признать, что передвижение людей, особенно нелегальная миграция, является одним из основных аспектов современных стратегий управления границами; в то же время управление границами стало одним из основных аспектов миграционной политики западных государств. Именно это взаимодействие между управлением границами и иммиграционной политикой определяет политику по обе стороны Атлантики.

Политики управления в Европе и США

Нелегальная миграция вдоль южной границы ЕС вызывает озабоченность у правительств, особенно в странах Средиземноморья, которые стали основными шлюзами на пути в блок. Потоки из Северной Африки, в основном из стран Африки к югу от Сахары и в возрастающем количестве из стран Ближнего Востока (вследствие политической и социальной нестабильности в этих регионах) в основном объясняются растущим дисбалансом между двумя берегами Средиземноморья и нестабильностью в этом регионе и близлежащих районах. Небольшое расстояние между берегами способствует миграционным потокам и делает политические, социальные и экономические различия еще более заметными.

Чем больше необходимости в охране границы, тем больше видны различия между двумя странами, которые она разделяет. Возьмем, к примеру, Марокко и Испанию – страны с 3 092 долл. США валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения и с 29 863 долл. США ВВП на душу населения соответственно. Морская и сухопутная граница моря отделяет совершенно разные реальности.

Учитывая этот факт, инструменты наблюдения и управления границами играют возрастающую роль в предотвращении проникновения незаконных мигрантов через границу. Это один из векторов европейской миграционной политики, в которой данные инструменты имели большое значение благодаря обнаружению и идентификации граждан. Говоря о решении этих новых транснациональных проблем, мы хотели бы подчеркнуть международное сотрудничество с такими организациями, как Frontex (агентство пограничного контроля ЕС), Европол (Европейское полицейское управление), Евроюст (организация ЕС по правовому сотрудничеству в расследовании уголовных дел) и Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности.

На первый взгляд, рационализация усилий в отношении наблюдения за морским пространством и контроля за внешними границами ЕС предполагает участие нескольких внутренних органов безопасности с различной специализацией. Усиление роли европейских организаций, таких как Frontex или Европол, обеспечивает комплексный подход к нелегальной миграции как внутри страны, так и за ее пределами. Необходимо проанализировать сложные политические и юридические вопросы взаимодействия между ЕС и его государствами-членами и разработать решение для создания более эффективной системы и обеспечения защиты прав всех граждан.

Каждый год тысячи людей рискуют жизнью, пересекая Гибралтарский пролив, Ионическое море и воды близ Сицилии, пытаясь проникнуть в Европу. Средиземноморье фигурирует в новостях в качестве основного шлюза нелегальной миграции, но на самом деле основными путями проникновения «нарушителей визового режима» остаются аэропорты. Этот термин относится к тем, кто решил остаться в стране после истечения срока визы. Между этими типами нелегальной миграции существует неравенство. Владельцам паспортов, дающих право на автоматическую или неавтоматическую туристическую визу, легче попасть в Шенгенскую зону через аэропорт. У других такой возможности нет в связи с административным решением, согласно которому гражданам определенных стран запрещена выдача любых виз для легального въезда в страну во избежание риска их незаконного пребывания.

За последние несколько десятилетий Средиземноморье стало кладбищем для многих людей, искавших в Европе убежища или просто лучшей жизни. Тем не менее, это явление достигло пика в 2015 г. По данным Международной организации по миграции, в 2015 г. 3 771 человек погиб, пересекая Средиземное море, которое стало самым опасным маршрутом в Европу. Для решения проблем, связанных с этими мигрантами, ЕС уделяет особое внимание безопасности границ.

Итальянский контр-адмирал Энрико Кредендино (слева), командир Европейских Военно-морских сил ЕС на Средиземном море, и генерал Михаил Костаракос, начальник генерального штаба греческих Вооруженных сил, в декабре 2015 г. кратко рассказали СМИ в Брюсселе о борьбе с торговлей людьми и контрабандой мигрантов на Средиземном море. EPA

Итальянский контр-адмирал Энрико Кредендино (слева), командир Европейских Военно-морских сил ЕС на Средиземном море, и генерал Михаил Костаракос, начальник генерального штаба греческих Вооруженных сил, в декабре 2015 г. кратко рассказали СМИ в Брюсселе о борьбе с торговлей людьми и контрабандой мигрантов на Средиземном море. EPA

Образ «Европейской крепости» представляет политику ограничения въезда в Европу путем усиления контроля на внешних границах. Новая европейская система пограничного наблюдения позволяет осуществлять мониторинг внешних границ ЕС в режиме реального времени при помощи радара, оптических датчиков и других технических средств и усиливает сотрудничество между европейскими органами, ответственными за пограничный контроль. Кроме того, европейские базы данных, такие как Шенгенская информационная система, информационная система Visa и база данных отпечатков ЕС Eurodac позволяют считывать биометрические показатели путем создания различных категорий лиц, требующих большего или меньшего контроля в зависимости от их профиля. Тем не менее, нерегулируемое использование этих инструментов может сделать их механизмами исключения и создать образ Европы, контролирующей иммигрантов с целью их недопущения на свою территорию.

Подходы ЕС и США расходятся. С одной стороны, США традиционно больше озабочены защитой прав личности, защищая приезжих от посягательств со стороны государства. Таким образом, критики говорят, что биометрические технологии, применяемые на границах, предназначены для предотвращения незаконных проникновений путем использования машин, которые якобы не вторгаются в личную жизнь. Внимание к правам личности в американской и канадской системах приводит к использованию машин вместо людей для проверок при въезде в эти страны. Таким образом, в США Управление транспортной безопасности внедрило использование сканеров всего тела.

С другой стороны, при обсуждениях в ЕС, как правило, используется более широкий подход, ориентированный на коллективные права граждан, который соответствует организационно-правовым и политическим традициям Европы. Несмотря на то, что в соответствии со статьей 7 Хартии ЕС об основных правах в Европе учитывается право на частную жизнь, акцент делается на проблеме крупномасштабных баз данных и их глобальном влиянии. В исследовании 2012 г., опубликованном Центром европейских политических исследований, указано, что в этой связи возникает вопрос о том, кто является мишенью в базах данных Министерства юстиции и внутренних дел и какое влияние эти базы могут оказать на наиболее уязвимые группы перемещающихся лиц, включая нелегальных иммигрантов, лиц, ищущих убежища, и многих других. В этом смысле защита от дискриминации необходима для человека как члена более широкого сообщества.

Основные подходы к управлению границами

Многие считают сухопутную границу между США и Мексикой военной зоной. Южную границу США патрулирует свыше 18 500 агентов. На сайте таможенной и пограничной службы США сообщается, что их главной задачей является «предотвращение проникновения на территорию США террористов и оружия террористов, включая оружие массового уничтожения». Эта задача подчеркивает растущую связь между иммиграцией и терроризмом. При осуществлении стратегии «предотвращения путем сдерживания» используются самые инновационные технологии обеспечения безопасности и наблюдения: камеры, датчики и беспилотные летательные аппараты и прочие механизмы. Кроме того, те, кто решил рискнуть и пройти по неогороженным участкам, должны пересечь пустыни, которые известны как «смертельная тропа».

Во время правления президента Билла Клинтона США начали несколько операций по обеспечению безопасности границ для повышения уровня контроля на мексиканской границе: операцию «Блокада» между Эль-Пасо (Техас) и Сьюдад-Хуарес (Чиуауа); через год операцию «Привратник» между Тихуаной (Нижняя Калифорния) и пригородом Сан-Диего (Калифорния) (строительство первой пограничной стены между двумя городами); в том же году операцию «Защитник» между Ногалесом в Соноре и Аризоне; а в 1997 г. операцию «Рио-Гранде» между Ларедо (Техас) и Нуэво-Ларедо (Тамаулипас).

После теракта в сентябре 2011 г. США стали рассматривать технологические средства в качестве предотвращения проникновения транснациональных угроз в страну. Именно тогда США начали требовать биометрические паспорта для въезда. Вскоре после этого снятие отпечатков пальцев стало обычной процедурой для иностранцев, въезжающих в страну по недипломатическому паспорту.

В последние годы технология «Умная граница» была введена для граждан США, Канады и стран, входящих в программу безвизового режима, которые въезжали в страну по крайней мере один раз после выполнения требований электронной системы разрешений на поездки.

В Европе в дополнение к Маастрихтскому договору и Шенгенскому соглашению в 2004 г. было создано агентство Frontex, координирующее безопасность границ между всеми членами ЕС независимо от их участия в Шенгенском соглашении.

Усиление ограждений, защищающих испанские города Сеута и Мелилья в Северной Африке, вызвало озабоченность, связанную с укреплением границы, разделяющей два очень разных общества. Изображение запутавшихся в ограждении иммигрантов из стран, расположенных к югу от Сахары, в то время как игроки в гольф наслаждаются игрой, является прекрасным примером этой разницы.

В 2015 г. усилия стран-членов ЕС оказались недостаточными для решения растущих рисков безопасности ЕС, мигрантов и беженцев. Поэтому была начата операция EUNAVFOR MED в рамках Общей политики безопасности и обороны (CSDP). В результате возникло несколько уровней управления границами в Европе:

регулярные проверки документов в аэропортах;

пограничные патрули в рамках системы наблюдения за внешними европейскими границами;

миссии Frontex: «Тритон» и «Посейдон»;

миссии CSDP: EUNAVFOR MED;

соглашения о сотрудничестве.

Интересно отметить, что ЕС говорит в основном об «экстернализации» границы путем расширения сотрудничества с третьими странами и сдерживания в странах происхождения или транзита, в то время как США выступает как за «детерриториализацию» границы и расширение границы на внутренние регионы для тех, кто въехал в США, так и за экстернализацию в сотрудничестве с соседними странами.

Заключение

В целом, пограничный контроль был усилен по обе стороны Атлантики. В случае США он заключается в экстернализации границ в целях обеспечения безопасности путем содержания объектов для предварительного досмотра на территориях некоторых союзников. Аруба, Багамы, Бермуды, Канада и Ирландия (член ЕС) позволили США открыть так называемые заставы безопасности, где действуют агенты таможенной и пограничной охраны, проверяя документы и товары в зарубежных аэропортах. Это исключение из территориального принципа международного государственного права, согласно которому границы и правовые юрисдикции являются неделимыми. С другой стороны, существуют многочисленные соглашения, подписанные Мексикой и США, которые предполагают широкое сотрудничество в целях предотвращения проникновения различных угроз в каждую из стран.

Случай ЕС безусловно отражает глубокие внутренние различия, хотя здесь также прослеживаются тенденции к экстернализации границ. Это уже происходит в рамках различных программ сотрудничества с третьими странами и в последнее время, в тесной связи с предоставлением убежища и миграцией, в рамках выполнения финансируемого ЕС проекта в Марокко и Тунисе. Иордания также принимает участие в связи со своей ролью транзитной страны для мигрантов, в основном из соседней Сирии.

Все вышесказанное происходит в ответ на интенсификацию нелегальных миграционных потоков. В обоих случаях стратегия сдерживания нелегальной иммиграции в основном базируется на новых международных соглашениях и использовании новых технологий для усиления наблюдения за внешними границами и их контроля.

В глобализированном мире, где сокращаются расстояния и возрастает обмен товарами, услугами и людьми, обостряется социальное и экономическое неравенство, которое ставит под угрозу безопасность и источники существования людей. В то время как мы говорим о правах человека и человеческом достоинстве, на многих территориях, включая ЕС и США, укрепляются границы и создаются системы исключения для предотвращения этой так называемой угрозы. Является ли аргумент безопасности достаточно сильным, чтобы оправдать бесчисленные нарушения основных прав человека?