Переосмысление европейской политики соседства

Переосмысление европейской политики соседства

В настоящее время идет комплексный пересмотр политики

Профессор д-р Ральф Ролофф, Центр им. Маршалла

Впоследние годы два основных события нанесли неожиданный удар по Европейской политике соседства (ЕПС): «арабская весна» и украинский кризис. Оба события продемонстрировали необходимость и пределы действия ЕПС. В последнее десятилетие ЕПС добилась значительного прогресса в демократических преобразованиях и стабилизации. Однако этот факт не нашел отражения в более широкой дискуссии по проблеме европейской безопасности. Ежегодные доклады Европейской комиссии о ходе реализации политики, а также анализ Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП) за 2007–2011 г.г. демонстрируют впечатляющие мероприятия и достижения. Значительный прогресс в политических, экономических и социальных реформах, особенно в Молдавии, Грузии и Тунисе, был омрачен ухудшением ситуации в Сирии, Ливии, на Украине и в Египте, тупиковой ситуацией в Беларуси и агрессивной политикой России по отношению к своим соседям.

Lieutenant General Alexander Lentsov (2nd L), representing Russia in the Joint Centre for Control and Co-ordination, which monitors the implementation of the peace deal, and other members of the centre, including employees of the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE), visit the city's airport in Donetsk, April 4, 2015. REUTERS/Igor Tkachenko - RTR4W35H

Май 2015 г. Корабль ливийской береговой пограничной службы с африканскими мигрантами на борту прибывает в порт Мисрата. Ливия, страна, входящая в Европейскую политику соседства, имеет дело с тысячами мигрантов, в основном африканцами, но также и сирийцами, каждый день отплывающими на утлых судах в Европу. AFP/GETTY IMAGES

Похоже, «кольцо дружественных стран», созданию которого должна была содействовать ЕПС, трансформировалось в «кольцо огня». Тем не менее до недавнего времени Европейский союз закрывал глаза на стратегические последствия ЕПС для архитектуры европейской безопасности. Переосмысление ЕПС в стратегическом плане является ключевым фактором достижения цели по созданию «кольца дружественных стран» или обеспечения максимально возможной устойчивой стабильности ближнего окружения.

Новая политика соседства?

В марте 2015 г. Европейская комиссия начала открытые консультации и пересмотр ЕПС. Это первый шаг комплексного анализа, который председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер попросил провести новую комиссию в первый год ее работы. Открытые консультации и пересмотр являются хорошей возможностью придать ЕПС стратегическое измерение.

В первое десятилетие ЕПС уделяла основное внимание мероприятиям соседних стран по преобразованию и стабилизации своих экономических и политических систем, не делая особого упора на региональной безопасности. Концептуальные упущения и непоследовательная реализация ослабили ЕПС. В своей статье для «Carnegie Europe», опубликованной в феврале 2014 г., эксперт Стефан Лене писал, что «корректировка ЕПС в соответствии с изменяющимися реалиями на местах, оттачивание ее инструментов и восстановление ее авторитета» должны стать приоритетами процесса пересмотра.

Управление верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Европейская комиссия разработали всеобъемлющий перечень вопросов, направленных на «изучение возможностей превращения ЕПС в эффективный механизм продвижения интересов ЕС и его партнеров и создание структуры, более благоприятной для полного развития партнерских отношений, в которых лучше будут отражены устремления обеих сторон», как отмечается в Совместном коммюнике. Выявленные недостатки, концептуальные упущения, противоречия и извлеченные уроки относятся к самой концепции соседства и базовому предположению, что все соседние страны стремятся к более тесной интеграции с ЕС и, следовательно, горят желанием проводить внутренние реформы. Ни одно из этих предположений больше не является правильным, если вообще когда-то было таким.

ЕПС включает не всех соседей ЕС. Россия — это «стратегический партнер» и была исключена из ЕПС. Отношения со странами Западных Балкан строились под эгидой пакта о стабильности и с точки зрения стремления страны на кандидатство в члены ЕС в рамках политики расширения Евросоюза. Турция, как кандидат в члены ЕС с долгой историей сложных отношений с Евросоюзом, также рассматривается в рамках политики расширения. Отношения с такими соседними странами, как Швейцария, Норвегия и Лихтенштейн, осуществляются как с дружественными членами зон свободной торговли в Европе. Географическая близость к ЕС — это единственная характеристика, более-менее общая для 16 стран ЕПС Восточной Европы, Кавказа, Ближнего Востока и Северной Африки.

Ложное предположение, что все страны ЕПС стремятся к более тесной интеграции с Евросоюзом, проистекает из исходного положения политики соседства. ЕПС и ее методология вытекают из политики расширения ЕС. Но вступление в ЕС не является частью пакета ЕПС. Бывший председатель Европейской комиссии Романо Проди описал ЕПС как «все что угодно, кроме институтов». Следовательно, такой подход был обречен на провал с самого начала, так как он не работает для стран, которые не стремятся к более тесной интеграции с ЕС или вступлению в него. Для тех же стран, которые стремятся к более тесной интеграции, основным источником разочарования является отсутствие перспективы членства или «золотой морковки».

Будущие обсуждения должны быть сосредоточены не только на возможностях и ограничениях, но и на стратегических последствиях новой ЕПС. Переосмысление ЕПС с точки зрения безопасности даст ЕС шанс преодолеть два основных концептуальных упущения и пересмотреть аспекты непоследовательной реализации.

Может получиться так, что «ЕПС 2.0» в меньшей степени будет структурой и версией «лайт» политики расширения, а будет включать больше инструментов в контексте более широкой политики внешней безопасности. Целью пересмотра должна быть выработка более позитивной, дифференцированной, региональной, политической и связанной с безопасностью ЕПС или, иначе говоря, более стратегически направленной политики соседства. Такое описание не имеет целью предусмотреть все в новой ЕПС, а предназначено для того, чтобы заострить ее профиль и инструменты.

Как можно заострить профиль и инструменты? Необходимо провести различие между перспективами Европы и соседних стран. Страны, стремящиеся к европейской интеграции и членству в ЕС, должны быть включены в другой набор программ, чем те страны, которым это не нужно. Ближнее окружение следует различать в зависимости от региона: Восточная Европа, Кавказ, Ближний Восток и Северная Африка.

Возможности и ограничения

В недавнем коммюнике верховного представителя ЕС и Европейской комиссии говорится: «Сегодняшнее ближнее окружение менее стабильно, чем десять лет назад». ЕПС была введена в 2004 г. под лозунгом «Большая Европа», чтобы стабилизировать ближнее окружение ЕС. Ее целью было создание «кольца стабильных демократий» или «кольца дружественных стран». ЕПС — это основной инструмент ЕС по реализации положений Статьи 8 Договора о Европейском союзе, которая гласит: «Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве».

Основной задачей ЕПС являлось укрепление благого управления, демократии, верховенства закона, гражданского общества и работающей свободной рыночной экономики за счет реализации специально разработанных программ и инициатив в контексте отдельных планов действий, регионального, распространяющегося на все ближнее окружение и международного сотрудничества. В период с 2007 по 2014 год была выделена финансовая поддержка в размере 11,2 млрд. евро, в основном в рамках ЕИСП. ЕИСП является преемником таких программ сотрудничества, как TACIS (для стран Восточной Европы) и MEDA (для стран средиземноморского бассейна). В январе 2014 г. на смену ей пришел Европейский инструмент соседства (ЕИС). ЕИС утвердил финансирование в размере 15,4 млрд. евро на период с 2014 по 2020 год.

16 стране ЕПС в себя включают: Алжир, Египет, Израиль, Иорданию, Ливан, Ливию, Марокко, Палестину, Сирию и Тунис на юге; Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Молдову и Украину на востоке. Отдельные планы действий, оговоренные с 12 из 16 стран, имеют прочное экономическое обоснование, отражающее стремление этих стран к более прочным экономическим связям с ЕС. Для 11 из 16 стран ЕПС Евросоюз является самым важным экономическим партнером, а для остальных пяти — Беларуси, Иордании, Ливана, Палестины и Сирии — вторым по величине.

Политическое сотрудничество, цель которого в основном заключалась в поддержке переходных процессов и политических реформ, было гораздо сложнее. ЕПС была основана на концепции совместимости, обусловленности и дифференциации. ЕС провел отдельные переговоры с каждой страной ЕПС и привлек каждую из них к разработке плана совместных действий, а также к оценке реализации и хода выполнения таких планов. Тем не менее обусловленность применялась к экономической и политической разделам планов действий. Концепция «больше за большее и меньше за меньшее» была введена в процесс пересмотра ЕПС после «арабской весны» 2011 г. Обусловленность применялась непоследовательно, и реальный процесс сравнительного анализа пока еще не был реализован. С 2004 по 2014 год между 16 странами возникли сотрудничество и интеграция разных темпов и уровней, что затрудняет обсуждение единой политики соседства, так как на самом деле существует 16 двусторонних политик.

ЕПС имеет два региональных измерения: южное соседство или Евро-средиземноморское партнерство (EUROMED), ранее носившее название «Барселонский процесс»; и восточное соседство или Восточное партнерство. Эти инициативы многостороннего сотрудничества в рабочее региональное измерение ЕПС не превратились. После «арабской весны» 2011 г. ЕС инициировал программу «Партнерство во имя демократии и процветания», чтобы поддержать страны южного ближнего окружения, особенно североафриканские. Однако в реальный региональный подход эта программа не реализовалась. То же самое можно сказать и о Восточном партнерстве с его так называемыми «дорожными картами» в отношении Чехии, Молдовы и Литвы. В обоих случаях региональное измерение больше выступало в качестве вспомогательного или дополнительного элемента двусторонних отношений с ЕС, которые скорее были многосторонними кластерами, чем действительно региональными партнерствами.

ЕПС с большим стратегическим уклоном

Ключевыми словами для ЕПС с большим стратегическим уклоном являются «дифференциация» и «региональный фокус». Некоторые страны заинтересованы в более тесных отношениях с ЕС или стремятся стать членами Евросоюза, например Украина, Грузия и Молдова, в то время как другим странам это не нужно. ЕС должен рассмотреть и создать более дифференцированную структуру для этих двух групп. Кроме того, ЕС должен заострить профиль своих программ поддержки демократических реформ, прав человека, реформирования секторов правосудия и безопасности для стран, стремящихся к более глубоким отношениям с ЕС, чтобы подготовить их к более тесному сотрудничеству и интеграции. Выполнение этого условия создаст три разных кластера двусторонних отношений: (1) ассоциированные страны, стремящиеся к дальнейшей интеграции; (2) ассоциированные страны, не стремящиеся к дальнейшей интеграции; и (3) неассоциированные страны. Благодаря такой дифференциации ЕС сможет лучше применять обусловленность — «больше за большее и меньше за меньшее».

Затяжные конфликты являются частью среды безопасности Восточной Европы и Кавказа. ЕС необходимо найти способ решения этих конфликтов в рамках ЕПС или определить, как использовать ЕПС в качестве части своей более широкой внешней политики и политики безопасности. Безусловно, для этого потребуется более дифференцированный подход к региональной направленности ЕПС. Разделение на южное и восточное ближнее окружение должно быть пересмотрено коренным образом. Заострение профиля южного и восточного измерений могло бы обеспечить более гибкое и в большей степени региональное участие.

В частности, для Восточного партнерства необходимо рассмотреть пакт региональной стабильности с элементом региональной безопасности. Это могло бы дать странам Восточного партнерства возможность продолжить внутренние реформы, установить более тесное региональное сотрудничество и развить рабочую региональную инфраструктуру. В этой связи ЕС необходимо разработать более напористую политику в отношении России, но также обеспечить сотрудничество с Россией в долгосрочной перспективе. Региональное измерение Восточного партнерства можно заострить путем создания двух субрегиональных измерений: восточно-европейский кластер и кавказский кластер. Для этого необходимо привлечь Турцию в Восточное партнерство. ЕПС и Восточное партнерство не являются автономной программой, а скорее частью более широкой внешней политики и политики безопасности ЕС.

Южное измерение также представляет собой сложную проблему, для решения которой необходим более дифференцированный, более целенаправленный и более гибкий подход. Разделение EUROMED на североафриканский и ближневосточный кластеры позволит лучше сосредоточиться на важных региональных перспективах. Такой подход предполагает более тесное сотрудничество с Африканским союзом, а также агентствами США, занимающимися проблемами Африки, и решает такие проблемы транснациональной безопасности, как нелегальная миграция, международный терроризм и незаконная торговля. Создание ближневосточного кластера может улучшить взаимодействие с Советом сотрудничества арабских государств Персидского залива, а также с Соединенными Штатами, Россией и Турцией, и сделать ЕПС частью более широких программ ЕС по стабилизации Ближнего Востока.

Что означает стратегический подход? Возможно, это время для переменной геометрии в ЕПС. Упор на региональное сотрудничество между Северной Африкой, Ближним Востоком, Восточной Европой и Южным Кавказом требует привлечения соседних стран, не являющихся частью ЕПС, но являющихся соседями наших соседей. ЕПС необходимо интегрировать в комплексную европейскую внешнюю политику и политику безопасности, которая отделит ее от политики расширения ЕС. В организационном плане верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности и комиссары ЕС по расширению и развитию будут нести совместную ответственность за ЕПС.

Заключение

Стратегическое переосмысление ЕПС означает придание ей большей дифференцированности и региональности. Такой новый подход может улучшить функциональность «ЕПС 2.0», что позволит скорректировать ее под быстро изменяющуюся среду ближнего окружения ЕС, заострить ее инструменты и восстановить ее авторитет. Анализ новой ЕПС должен быть тесно связан с пересмотром европейской внешней политики и политики безопасности, идущим в настоящее время, и, возможно, может привести к новой европейской стратегии безопасности. Превращение ЕПС в часть общей европейской внешней политики и политики безопасности имеет смысл в качестве комплексного подхода ЕС.  o