Разделяя ответственность

Разделяя ответственность

Ситуация с беженцами требует международных решений

Катарина Лампп, представитель Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Германии

Фотографии УВКДБ

Tысячи беженцев, искавших защиты в Европе в 2015 и 2016 гг., заставили по-новому взглянуть на свое бедственное положение. Мужчины, женщины и дети, покинувшие свои страны и нуждающиеся в защите и помощи – знакомая картина для регионов Африки, Юго-Западной Азии и Ближнего Востока – теперь подошли к границам Европы.

Хотя масштабные перемещения беженцев чаще ассоциируются с другими регионами мира, этот феномен также является и частью европейской истории. Именно в Европе впервые зародилась глобальная международная система защиты беженцев, и именно здесь после окончания Второй мировой войны в 1951 г. был составлен проект Конвенции о статусе беженцев. Эта конвенция является основой международной системы защиты беженцев, и её принятие было вызвано необходимостью отреагировать на перемещения беженцев. Составители проекта конвенции основывались на принципах, заложенных в культурных и религиозных традициях, и закрепили их в международном праве.

Один из основополагающих принципов Конвенции 1951 г. гласит, что судьба беженцев является общей международной ответственностью. В преамбуле документа отмечается, «что предоставление убежища может лечь незаслуженным тяжелым бременем на некоторые страны, и что приемлемое решение проблемы, международные масштабы и природа которой были признаны Организацией Объединенных Наций, таким образом, не может быть достигнуто без международного сотрудничества».

Необходимость в международной защите возникает тогда, когда люди находятся за пределами своей страны и не могут вернуться домой без риска для своей безопасности. Риски, которые вызывают необходимость международной защиты, включают преследование, угрозу жизни, свободе или физическому здоровью человека и возникают из-за вооруженных конфликтов, серьезных общественных беспорядков или других угроз совершения насилия. При рекордно большом количестве людей, согнанных со своих родных мест этими рисками, проблема состоит в том, чтобы достичь необходимого международного сотрудничества для равномерного распределения обязанностей по защите беженцев.

Глобальные тенденции

Каждый год 20 июня, во Всемирный день беженцев, Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКДБ) публикует отчет о глобальных тенденциях в области насильственного перемещения людей. За последние два десятилетия количество людей в мире, насильственно согнанных со своих мест, значительно возросло – до потрясающей цифры в 65,6 млн. человек в 2016 г., и по-прежнему остается рекордно высоким. Только в тот год со своих родных мест вынуждены были уехать 10,3 млн. человек – это означает, что в каждую минуту каждого дня в среднем 20 человек под воздействием обстоятельств вынуждены были покидать свои родные места.

Большинство из них не пересекало международных границ. По имеющимся оценкам, из 65,6 млн. насильственно перемещенных лиц по всему миру 40,3 млн. были внутренне перемещенными в пределах своих стран. Из них 22,5 млн. были беженцами, включая 17,2 млн. человек под мандатом УВКДБ и 5,3 млн. палестинских беженцев, зарегистрированных Ближневосточным агентством ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). В общее число перемещенных лиц включены также 2,8 млн. просителей убежища, подавших заявления и ожидающих решения своей судьбы.

В мировом масштабе 51% беженцев и детей требуют целенаправленных усилий на минимизацию последствий пережитого ими насильственного перемещения. Численность особенно уязвимой категории – детей без сопровождения взрослых или разделенных со своими родителями – также была значительной: по оценкам, 75 тыс. таких детей подали прошение о предоставлении убежища в 70 странах, и эта цифра считается заниженной.

В то врем,я как внимание сейчас сосредоточено на передвижении беженцев и мигрантов через Средиземное море в Европу, на сегодняшний день большинство беженцев – 84% или примерно 14,5 млн. человек, остаются в развивающихся странах. К таким странам относятся Камерун, Чад, Демократическая Республика Конго, Эфиопия, Кения, Судан и Уганда, и они предоставляют убежище большой доле (28%) общемирового количества беженцев.

По данным УВКДБ, на конец 2016 г., примерно 60% беженцев проживали в городских районах, а не в лагерях или поселениях для беженцев. Это свидетельствует о постоянно возрастающей городской природе населения из числа беженцев и о возрастающей необходимости оказывать помощь тем общинам и тем странам, которые приняли беженцев. В частности, ситуация с сирийскими беженцами характеризовалась очень высоким процентом проживавших в городских условиях: 90% сирийских беженцев проживало не в лагерях, а в индивидуальном жилье.

Ситуация с беженцами

Странами, лидирующими по числу беженцев и дающими 79% всех мировых беженцев, подпадающих под мандат ООН, являются Афганистан, Бирма, Бурунди, Центрально-Африканская Республика, Демократическая Республика Конго, Эритрея, Сомали, Южный Судан, Судан и Сирия.

Сирия, более половины населения которой превратилось во внутренних или международных беженцев, оставалась основным источником беженцев в 2016 г., число которых к концу года составило 5,5 млн. человек. Хотя сирийских беженцев приняли 123 страны на всех шести континентах, 87% из них остались в странах, граничащих с Сирией. Больше всего беженцев приняла Турция (2,5 млн.), хотя и другие страны приняли большие количества сирийцев – Ливан (1 млн.), Иордания (648 800), Ирак (230 800), и Египет (116 тыс.).

За пределами ближневосточного региона большое количество сирийских беженцев проживает в Германии (375 100) и в Швеции (96 900). В то время, как перспективы мирного урегулирования сирийского конфликта остаются призрачными, важно сосредоточить усилия на оказании помощи этим беженцам и принявшим их странам.

Беженцы из Афганистана составляют вторую по величине этническую группу. На конец 2016 г. насчитывалось 2,5 млн. афганских беженцев. Наибольшую часть из них принял Пакистан (1,4 млн.), Иран принял несколько меньше – 951 100 человек. В 2016 г. в Афганистане было также рекордное число внутренне перемещенных лиц в результате вооруженного конфликта. По оценкам, в том году из родных мест пришлось уйти 623 200 афганцам, что превысило показатель за 2015 г. Из 34 провинций Афганистана внутренне перемещенные лица есть в 31 провинции, и в настоящее время общее число их составляет более 1,2 млн. человек.

Однако, наиболее быстрыми темпами количество перемещенных лиц растет в Южном Судане. Вооруженный конфликт вместе с экономической стагнацией, болезнями и нехваткой продовольствия повергли эту самую молодую страну мира в отчаянное положение. По состоянию на конец 2016 г. примерно 3,3 млн. жителей Южного Судана были вынуждены покинуть свои дома. Всего же примерно 12,9 млн. человек в стране остаются внутренне перемещенными, и 1,4 млн. бежали в соседние страны, в основном в Уганду. Один из каждых четырех жителей Южного Судана был насильственно согнан с родных мест.

В Уганде количество беженцев за 2016 г. возросло в три раза, достигнув 639 тыс., и продолжает расти. За 12-месячный период, начиная с середины 2016 г., из Южного Судана в Уганду прибывало каждый день в среднем 1 800 беженцев. К августу 2017 г. количество беженцев в Уганде уже насчитывало 1 млн. Кроме того, более 1 млн. беженцев из Южного Судана проживает в Центрально-Африканской Республике, Демократической Республике Конго, Эфиопии, Кении и Судане.

Две трети беженцев из Южного Судана составляют дети возрасте до 18 лет. Женщины составляют 63% от общего числа взрослых беженцев. Беженцы преимущественно из сельской местности, 91% беженцев был вынуждены покинуть сельские общины в Южном Судане и перебраться в сельские общины в странах, предоставивших им убежище.

Недавно прибывшие в Уганду беженцы рассказывают о варварском насилии, о том, как вооруженные группировки сжигают дома с мирными жителями внутри, убивают людей на глазах их семей, подвергают сексуальному насилию женщин и девочек и похищают мальчиков для того, чтобы потом силой заставить их вступить в свои ряды. Конфликт все больше разгорается, оставляя все меньше надежды на мирное урегулирование.

Проблемы

Масштабы насильственного перемещения людей создают для мировой общественности огромные проблемы. В большинстве регионов мира насильственное переселение продолжается по крайней мере с середины 1990-х гг., но в последние годы оно стало расти вызывающими тревогу темпами. Причины тому имеют тройственный характер: ситуации, вызывающие большие потоки беженцев, по времени длятся дольше (например, конфликты в Сомали и Афганистане уже длятся третье и четвертое десятилетие соответственно); появление новых или возобновление старых кризисов имеет место более часто (Бурунди, Южный Судан, Сирия, Йемен и др.); скорость поиска решений для беженцев и внутренне перемещенных лиц после окончания «холодной» войны стала снижаться.

Ошеломляюще большие количества перемещенных людей представляют колоссальную проблему для организаций и работников, пытающихся предоставить этим людям хотя бы самую элементарную помощь и защиту. Так же, как и в предыдущие годы, в 2016 г. гуманитарные нужды росли более быстрыми темпами, чем финансирование гуманитарной помощи. И пропасть между финансовыми нуждами и ресурсами, предоставляемыми донорами, становится все шире.

Уганда в этом плане является хорошим примером: в то время как тысячи новых беженцев прибывают в страну, гуманитарной помощи УВКДБ и партнерских организаций хронически не хватает. В 2017 г. на нужды южносуданских беженцев в Уганде было необходимо 674 млн. долл. США, однако, к августу поступил всего лишь 21% требуемой суммы.

Нехватка средств серьезно влияет на возможность доставки жизненно необходимой помощи и элементарных услуг. Рацион питания был урезан во всех поселениях беженцев в северной части Уганды, а объекты здравоохранения работают с громадным перенапряжением. Сказывается эта ситуация и на школах. Количество учеников в классе превышает 200 человек, некоторые занятия проводятся на улице. Эта ситуация схожа во многих лагерях для беженцев и перемещенных лиц по всему миру, несмотря на значительно возросшую поддержку доноров.

Традиционно, долгосрочные варианты решений включают добровольную репатриацию беженцев, переселение в третью страну или интеграцию в местные общины. Почти не имея надежды на долгосрочное решение, все большее количество беженцев продолжает находиться в подвешенном состоянии. Хотя количество беженцев, возвращающихся в свои страны, в 2016 г. возросло, в глобальном масштабе количество беженцев, возвращающихся домой, с 2013 г. замерло на отметке 5%. Это происходит потому, что число новых беженцев превосходит количество тех, кто возвращается домой, что объясняется в основном отсутствием условий для безопасного и добровольного возвращения беженцев в свою страну.

Переселение в третью страну рассматривается в качестве решения для беженцев, у которых есть специфические нужды, которые невозможно удовлетворить в стране пребывания, или если беженцы подвергаются там определенному риску. Переселение беженцев также может рассматриваться как демонстрация солидарности и чувства совместной ответственности со странами, принявшими большие количества беженцев. В 2016 г. УВКДБ направило на переселение в третьи страны 162 600 беженцев. Наиболее многочисленной этнической группой, получившей преимущества переселения, были сирийские беженцы (63 тыс.), за ними следуют беженцы из Демократической Республики Конго, Ирака и Сомали. Это было самое большое число переселенцев за последние два десятилетия. И все же, в глобальном масштабе переселение в третью страну является выходом всего лишь для 1% беженцев. Согласно УВКДБ, в 2017 г. глобальные потребности переселения составляли более 1,19 млн. человек, что намного превышало реально возможные варианты такого переселения.

В результате, все большее число беженцев продолжают иметь неопределенный статус, или, как УВКДБ охарактеризовало эту ситуацию – 25 тыс. или более беженцев из одной и той же страны живут в изгнании как минимум пять лет подряд. Исходя из этого, приходим к выводу, что на конец 2016 г. две трети беженцев находились в неопределенном юридическом статусе. Из этого числа примерно 4,1 млн. человек были беженцами в течение более 20 лет.

Многие беженцы сталкиваются с преградами на пути к тому, чтобы стать самодостаточными. Имея ограниченную свободу передвижения за пределы лагеря и очень небольшую возможность трудоустройства, беженцы вынуждены полагаться на гуманитарную помощь, которая поступает с перебоями. Беженцам необходимы возможности для успешного развития и слияния с общинами, которые их приняли. Необходимы изменения в политике, которые бы убрали препоны на пути к самодостаточности беженцев, к их легальному трудоустройству и жизни среди коренного населения. От таких перемен выиграли бы как беженцы, так и общины, которые их приняли.

Двигаясь вперед

Признавая наличие этих проблем и осознавая необходимость комплексного подхода к их решению, в сентябре 2016 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Нью-Йоркскую Декларацию о беженцах и мигрантах, представляющую собой набор обязательств, принятых с целью создания более эффективной защиты беженцев и мигрантов. Эта декларация является важной вехой в формировании глобальной солидарности с беженцами. ООН признала беспрецедентное количество перемещенных людей, подтвердила права беженцев и взяла обязательство более эффективно защищать их и использовать долгосрочные решения, как предусмотрено Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г.

Особенно важным является закрепленное в декларации обязательство нести совместную ответственность за судьбу беженцев, иными словами, идея о том, что международное сообщество должно оказывать поддержку странам, принявшим большое количество беженцев. В декларации прочно закреплено международное обязательство о совместной ответственности за принятие беженцев и их поддержке по всему миру: «Мы подчеркиваем центральное место, которое занимает международное сотрудничество в режиме защиты беженцев, — говорится в Декларации. – Мы осознаем тяжелое бремя, которым большие потоки беженцев ложатся на национальные ресурсы принимающих стран, особенно если это развивающиеся страны. С целью обеспечения нужд беженцев и принимающих их стран мы принимаем обязательство более равномерно распределять это бремя и ответственность за принятие беженцев по всему миру и оказания им поддержки, принимая во внимание уже внесенные вклады и различия в возможностях и ресурсах разных стран». Это обязательство в настоящее время служит основой для мобилизации более эффективных  и более предсказуемых ответных мер, когда приходится иметь дело с крупными потоками беженцев.

Что нового?

Нью-Йоркская Декларация представляет собой изменение в парадигме ответа мирового сообщества на проблему беженцев. Она призывает к всеобщественному подходу к ситуации с беженцами, который охватывает национальные и местные власти, международные организации, международные финансовые институты, региональные организации, региональную координацию, партнерские отношения в гражданском обществе, религиозные организации, академические круги, частный сектор, СМИ и самих беженцев. Декларация недвусмысленно предусматривает поддержку стран и общин, принимающих беженцев, рекомендуя, помимо предоставления необходимых финансовых ресурсов для покрытия гуманитарных нужд, создать более надежный механизм предоставления самых необходимых услуг и инфраструктуры на благо как беженцев, так и принимающих их общин и выделять больше ресурсов правительствам и сервисным предприятиям с целью снизить давление на социальные службы.

На международном уровне отвечающие за вопросы развития сегменты в правительствах, в частном секторе или в гражданских общественных организациях, действующих на местном, районном, национальном или глобальном уровне, будут работать бок о бок с гуманитарными организациями уже на том этапе, когда масштабные группы беженцев только начнут движение. Среди мер, рекомендованных в декларации, также предусмотрены разработка и внедрение механизма финансирования проектов развития в принимающих беженцев странах и предоставление этим странам займов.

Декларация также предусматривает расширение роли переселения беженцев в третьи страны и упрощение процедуры принятия беженцев. Кроме того, документ предусматривает новые условия для укрепления международного механизма управления миграцией и предлагает разработать Глобальное соглашение о безопасной, планомерной и упорядоченной миграции.

Всеобъемлющие рамки

Для того, чтобы справляться с масштабными потоками беженцев, в Нью-Йоркской Декларации предусмотрены Всеобъемлющие рамки ответных мер на ситуацию с беженцами (ВРОМБ), которые призывают УВКДБ «разработать и инициировать» комплексные ответные меры в различных странах и регионах, принимающих беженцев, и выполняют функции руководящего документа для разработки таких мер. Ведущую роль в этом процессе будут играть правительства, а УВКДБ будет своеобразным катализатором этого процесса. Извлеченные уроки будут использоваться при разработке Глобального соглашения о беженцах под эгидой ООН.

Джибути, Эфиопия, Танзания и Уганда согласились применять ВРОМБ. Этот документ также применяется в Сомали, при этом в организации регионального подхода требуется участие правительства Сомали и соседних стран. Мексика и страны северной части Центральной Америки – Коста-Рика, Гватемала и Гондурас – также вводят всеобъемлющие региональные меры защиты и принятия решений в отношении перемещенного населения в регионе.

Принятие ВРОМБ в принимающих беженцев странах проходит быстрыми темпами. На национальном уровне были разработаны «дорожные карты», которые определили краткосрочные и долгосрочные приоритеты, обозначили основные проблемные места в международных ответных мерах, признали дополнительных участников этого процесса и выработали новые формы сотрудничества. Некоторые из этих стран пересмотрели и адаптировали свои правила и нормативную базу в отношении беженцев и двигаются в сторону отказа от лагерей для беженцев и предоставления беженцам большей свободы передвижения, что приведет к их самообеспечению. Для получения максимального результата этим странам требуется дополнительная финансовая поддержка и партнерские отношения нового типа.

Всеобщественный подход является основополагающим элементом ВРОМБ: он означает поддержку правительств путем привлечения национальных и субнациональных властей. Сюда включаются те, кто на национальном и субнациональном уровне отвечает за планирование и принятие решений в ключевых сферах услуг, таких как здравоохранение и образование.

Помимо привлечения партнеров из правительственных кругов, всеобщественный подход призывает также к участию гражданского общества на национальном и международном уровнях. Здесь имеются в виду религиозные организации и организации местных общин; международные, межправительственные и региональные организации; международные финансовые институты; партнеры по проектам развития; частный сектор; академические круги; непосредственно сами беженцы и принимающие их общины. В рамках ВРОМБ было создано новое партнерство с Всемирным банком, предусматривающее реализацию обширной программы помощи беженцам и принимающих их общинам, которая будет играть важную роль в сотрудничестве с правительствами.

Глобальное соглашение

Нью-Йоркская Декларация поставила перед УВКДБ задачу разработать на основе ВРОМБ Глобальное соглашение по вопросам беженцев. УВКДБ разработает проект этого соглашения, консультируясь с правительствами разных стран и другими заинтересованными сторонами, и в 2018 г. представит его Генеральной Ассамблее.

Это соглашение представляет собой уникальную возможность укрепить международные меры в ответ на масштабные перемещения беженцев, как те, которые имели место давно, так и те, которые произошли в последнее время. Главной целью документа является ослабление давления на страны, которые принимают и размещают у себя беженцев, инвестируя в обеспечение самодостаточности беженцев, в создание возможностей для переселения беженцев в третьи страны и других вариантов размещения, и в создание условий, позволяющих беженцам добровольно вернуться в свои родные страны.

Предполагается, что Глобальное соглашение по вопросам беженцев будет иметь две части: уже согласованные ВРОМБ и программу действий, в которой учтены уроки и наиболее удачные практические действия в различных странах мира. Программа действий даст модель, которая обеспечит беженцев лучшим доступом к здравоохранению и образованию и к возможностям улучшения качества жизни в принимающих их общинах. Она также создаст действенные механизмы оказания помощи принимающим беженцев правительствам через принцип совместной ответственности в случаях поступления большого количества беженцев.

По словам помощника Верховного Комиссара УВКДБ Волкера Турка, Нью-Йоркская Декларация представляет собой «уникальную возможность повысить уровень защиты беженцев». Теперь необходимо, чтобы все заинтересованные стороны воспользовались этой возможностью.