Эффективное управление может помочь Африке использовать свои возможности в сфере энергетики
Д-р Эрик Т. Янг, Центр им. Маршалла
А фриканцы потребляют мало энергии. За исключением Южной Африки, среднестатистический африканец потребляет энергию, достаточную для питания одной электрической лампочки в течение шести часов. Электрогенерирующие мощности континента меньше, чем у Испании. Но будущее – это другая история. В эксплуатацию вводятся новые источники энергии, в быстрорастущих экономиках Африки с каждым днем потребителям требуется все больше энергии. Поэтому неудивительно, что энергетическая безопасность вызывает на континенте все большую обеспокоенность.
В то время как Африка уже долгое время является крупным экспортером энергии на Запад, в последнее время быстрый рост ее населения и стремительное экономическое развитие вызвали бурный рост внутреннего спроса. Несомненно, потенциал Африки как производителя энергии огромен. Однако разрыв между предложением и спросом – особенно в сфере электроэнергии – значителен и, по всей вероятности, останется таковым в ближайшем будущем. Эта ситуация вызвана не только нехваткой инфраструктуры и технологий, но и плохим управлением на протяжении нескольких десятилетий. По всей вероятности, именно управление станет ключом к задействованию энергетического потенциала Африки и его эффективному использованию для достижения экономического роста, политического развития и безопасности. В богатых ресурсами регионах, таких как Восточная Африка, бассейн реки Конго и Гвинейский залив, управление и энергетическая безопасность тесно связаны друг с другом, но также не сбалансированы. Исправление этого дисбаланса будет для Африки одной из главных задач на ближайшие десятилетия.
Энергетическая безопасность, в широком смысле слова, изучает вопросы зависимости между национальной безопасностью и наличием и доступностью ресурсов, необходимых для выработки и потребления энергии. Трудности обусловлены зачастую неравномерным распределением энергоресурсов и тем, как правительства разных стран понимают национальную безопасность. Что же касается термина «управление», то максимально просто его можно определить как описание всех процессов руководства и формальной или неформальной организации: через посредство законов, норм, власти, или языка. Таким образом, в контексте энергетической безопасности это понятие включает в себя не только различные национальные правительства, но также международные организации и частный сектор; оно затрагивает вопросы доступности широкого спектра ресурсов внутри определенной страны или за ее пределами, возможности выработки энергии и, в конечном итоге, возможность ее потребления населением. Жизненно важной частью этих отношений является финансовая доступность энергии для государства и его граждан.
Ландшафт Энергетической Безопасности В Африке
За последние 15 лет перспективы Африки в области энергетики кардинально изменились. Потребление энергии выросло на 45% в результате открытия и разработки новых источников энергии, а также роста большинства экономик континента. Основой энергетической отрасли Африки традиционно являлся экспорт сырой нефти, в основном из Гвинейского залива, и природного газа из Северной Африки. Уголь и гидроэлектроэнергетика с большим отставанием занимали третье и четвертое место. Но энергетический ландшафт стремительно меняется. Выработка энергии в Африке обладает огромным потенциалом развития — для нужд как быстрорастущего внутреннего рынка, так и постоянно растущего экспортного рынка. Так, например, несмотря на то, что в Африке живет 13% населения Земли, на ее долю приходится всего 9% мирового потребления энергии. Африка изо всех сил старается не отставать от растущего спроса на энергию.
На протяжении последних лет спектр энергетических ресурсов Африки стремительно расширялся в результате открытия новых источников энергии и появления новых технологий. В Африке находится 30% всех вновь открытых запасов нефти и газа. Так, Гана и Кот-д’Ивуар на западе и Кения и Уганда на востоке недавно начали разработку ранее не использовавшихся месторождений. В Мозамбике и Танзании открыты огромные месторождения природного газа, находящиеся, к счастью для этих стран, в относительной близости от растущих азиатских рынков. Сфера возобновляемых источников энергии также обладает большим потенциалом роста – от энергии свободно текущих рек центральной Африки до нетронутой солнечной энергии в Сахаре и ветровой энергии вдоль побережья. Новые гидроэлектростанции в Демократической Республике Конго (ДРК), Эфиопии, Мозамбике и Гвинее вскоре приведут к снижению цен на электроэнергию и уменьшению зависимости от генераторов, работающих на нефти. Ожидается, что к 2040 г. геотермальные источники станут вторым по значимости источником энергии в Западной Африке, в то время как многие домохозяйства и коммерческие организации будут питаться от внесетевых или минисетевых гидро-, солнечных и ветровых систем.
Но хотя этот прогресс имеет важное значение, энергопотребление и население континента меняются. По прогнозу ООН, население Африки увеличится с сегодняшних 1,1 млрд. до 1,9 млрд. к 2050 г. – и до 4,1 млрд., или четверти всего населения Земли, к 2100 г. Новые источники энергии являются одним из факторов, стимулирующих впечатляющий экономический рост в Африке в последнее время, со средним по континенту прогнозным значением в 5,2% на 2014 г. Они также стимулируют инвестиции за пределами энергетической отрасли, создавая позитивный цикл экономического роста в нескольких африканских странах. Из числа наиболее быстро растущих стран Африки многие, включая Анголу, Гану и Нигерию, являются производителями энергии – а другие, такие как Танзания и Мозамбик, скоро ими станут. Ожидается, что этот рост сохранится и неизбежно приведет к росту внутреннего энергопотребления. По некоторым оценкам, к 2040 г. африканские экономики вырастут вчетверо, а энергопотребление – на 80%. Однако благоприятные перспективы роста экономики и развития энергетического сектора нивелируются значительными экономическими вызовами и ресурсными ограничениями. Весьма вероятно, что внутренние потребности в энергии обгонят ее выработку, а многие страны континента не смогут воспользоваться своим внутренним потенциалом и будут продолжать полагаться на экспорт энергоресурсов.
Потребности Африки в энергии, особенно в электричестве, значительно обгоняют темпы снабжения. Электрификация продолжается, но очень медленными темпами. По некоторым оценкам, к 2040 г. 950 млн. африканцев получат доступ к электроэнергии, но при этом, благодаря росту населения, 500 млн. человек – примерно столько же, сколько не имеет доступа к электричеству сегодня, – продолжат оставаться без света. Сохраняется высокий уровень зависимости от биомассы, в особенности древесины и угля, и с ростом населения он будет лишь увеличиваться. В свою очередь, это приведет к дальнейшей вырубке лесов и высокому уровню заболеваемости, особенно среди женщин и детей, которые вынуждены постоянно пользоваться неэффективными и опасными для здоровья кухонными плитами.
Отставание снабжения энергией от потребностей в энергии имеет несколько причин. Наиболее очевидной является высокий темп роста населения в Африке – фактически, самый высокий в мире, – который серьезно ограничивает возможности сокращения разрыва между выработкой энергии и потребностью в ней. Также, довольно парадоксальным образом, развитие инфраструктуры не поспевает за резким ростом экономики в последние годы. Системы передачи и распределения энергии в Африке устарели и недостаточно развиты: потери электричества в ходе его передачи и распределения превышают среднемировой показатель в два раза. В то же время тарифы на электроэнергию в Африке – одни из самых высоких в мире. Кроме того, в работе находится мало новых крупных проектов развития энергетической инфраструктуры, а инвестиции в возобновляемые источники энергии растут медленными темпами. И хотя в настоящее время многие африканские правительства работают над устранением нормативных и политических препятствий для инвестирования, эти усилия отстают как от местного спроса на такие реформы, так и от спроса со стороны инвесторов, стремящихся получить доступ к новым источникам энергии. При этом политическая нестабильность и коррупция постоянно препятствуют освоению энергоресурсов и уменьшают возможности стран континента наилучшим образом использовать эти ресурсы.
Перспективы Африки в области энергетики осложняются устойчивым мировым спросом на энергию. По прогнозам Международного энергетического агентства, чья штаб-квартира находится в Париже, к 2040 г. мировые потребности в энергии возрастут на 37%. Такого рода ожидания привели к инвестициям в энергетический сектор Африки, ориентированным на экспорт и имеющим в основном иностранное происхождение. Два из каждых трех долл. США, инвестированных в энергетический сектор стран Африки к югу от Сахары, вложены в разработку энергетических ресурсов с целью их экспорта. По мнению банковской группы Standard Bank Group со штаб-квартирой в Африке, «с учетом того, что, согласно имеющимся оценкам, добыча нефти в Африке возрастет с 9,4 млн. баррелей в день в 2011 г. до 12 млн. баррелей в день к 2020 г., следует ожидать крупного притока прямых иностранных инвестиций в нефтяную и газовую отрасли континента на протяжении ближайших шести лет». В то время как иностранные государства, от Китая до Канады, и корпорации, от «Британской Нефти» (BP) до норвежской Statoil, осуществляют крупные инвестиции в Африку, местным инвесторам и правительствам зачастую трудно сфокусироваться на внутреннем рынке. Финансирование эксплуатации природных ресурсов в основном осуществляется международным сообществом, стремящимся получить энергию для собственного использования, в то время как энергетические ресурсы африканских стран недостаточны для удовлетворения внутренней потребности в энергии.
Улучшение управления в сфере энергетической безопасности
Согласование этих двух разнонаправленных тенденций будет играть ключевую роль в обеспечении энергетической безопасности Африки. По всей вероятности, возможность такого согласования будет зависеть от улучшения управления в сфере энергетической безопасности, которое включает в себя подотчетность и прозрачность в энергетической отрасли, реформу системы регулирования и судебной системы в части, относящейся к энергетике, демократизацию контроля над энергией и доступа к ней, а также, в некоторых регионах континента, секьюритизацию энергетики. Умеренные диктатуры, использующие энергоресурсы во благо страны – и самих себя – по большей части остались в прошлом, а в области управления в Африке достигнуты значительные успехи.
Демократия и верховенство закона – в том числе свободные и честные выборы, демократическая смена власти и гражданский контроль над вооруженными силами – стали нормой во многих странах континента, а многие другие страны успешно продвигаются в этом направлении. Некоторые страны не боятся взяться за такие задачи, как борьба с коррупцией и разрешение конфликтов. Однако многие крупные страны-производители энергии столкнулись с трудностями на этом пути. Некоторые из африканских стран-экспортеров и потенциальных стран-производителей энергии относятся к числу стран с наихудшим управлением. Согласно Индексу эффективности государственного управления в Африке Мо Ибрагима за 2014 г., некоторые из стран, находящихся на последних местах среди стран континента по качеству управления, являются производителями энергии – в том числе Чад на 49-м месте, ДРК на 47-м, Экваториальная Гвинея на 45-м, Ангола на 44-м и Нигерия на 37-м, а производитель природного газа и нефти Ливия на 43-м.
Прозрачность И Подотчетность
Недостаток прозрачности и подотчетности в некоторых африканских странах ведет к распространению коррупции и уменьшению энергетической безопасности. Это в особенности верно в отношении нефтедобывающих стран, страдающих от так называемого «нефтяного проклятия». Несмотря на наличие богатых запасов нефти и возможностей для здорового экономического развития, эти страны характеризуются низкими или нулевыми показателями роста и засильем коррупции. Пять африканских стран, являющихся крупными производителями и экспортерами нефти, — Ангола, Чад, Ливия, Судан и Южный Судан – также входят в число двадцати стран с самыми высокими показателями восприятия коррупции.
Коррупция в энергетическом секторе не ограничивается нефтяной отраслью, но может пронизывать весь жизненный цикл развития и эксплуатации энергетических ресурсов. Как заявил в интервью газете «Guardian», данном в 2014 г., директор секретариата Инициативы по развитию прозрачности в строительном секторе Питер Мэтьюз, «Процесс принятия решений в отношении <…> крупных проектов в области энергетики в Африке к югу от Сахары зачастую характеризуется неэффективными системами оценки проектов, высокой степенью неформальности и отсутствием эффективного менеджмента. Они также зачастую подвержены неправомерному политическому влиянию в целях достижения личной или политической выгоды. В таких случаях высок риск коррупции».
Улучшенная отчетность и прозрачность в энергетическом секторе с высокой долей вероятности приведет к лучшей эксплуатации энергетических ресурсов и экономическому развитию. Достижение этой цели будет непростым и потребует всеобъемлющих и долгосрочных решений, включающих не только меры по противодействию коррупции и изменения в правовом режиме, но также вложения в правительственные институты и способность формулировать и воплощать в жизнь политику и нормативы в энергетической отрасли. Уже есть признаки определенного движения в этом направлении. Международные корпорации, в особенности в нефтяном секторе, осознают, что прозрачность и подотчетность играют жизненно важную роль в достижении долгосрочных прибылей, и включаются в работу над данной проблемой. Одним из примеров являются инициативы, такие как Инициатива прозрачности добывающих отраслей (ИПДО) – глобальная коалиция правительств, компаний и гражданского общества, работающая над повышением открытости доходов от природных ресурсов. Гана, Гвинея и Либерия публикуют в Интернете все контракты по добыче нефти, газа и полезных ископаемых, а 12 африканских стран соблюдают требования стандартов ИПДО.
Реформа Системы Регулирования И Региональное Сотрудничество
В дополнение к повышению подотчетности и прозрачности, для улучшения регионального сотрудничества также потребуется реформа системы регулирования. Большинство государств уже осознало потребность в правовой гармонизации в других аспектах безопасности, таких как терроризм и трансграничная преступность, однако в отношении энергетической безопасности это осознание происходит медленнее. Движимая потребностями реформа системы регулирования будет играть ключевую роль в обеспечении энергетической безопасности Африки. Как говорилось выше, тарифы на электроэнергию в странах Африки высоки, а неэффективное государственное управление энергетическим сектором является нормой. Режимы регулирования энергетического сектора многих африканских стран устарели и громоздки, что мешает притоку прямых иностранных инвестиций и замедляет развитие инфраструктуры.
Региональные экономические сообщества предпринимают все больше и больше усилий по открытию границ, обеспечению торговли через отмену ограничений, действующих лишь в одной стране, и обеспечению юридического сотрудничества между странами. Не менее важно региональное сотрудничество в области энергетики, так как многие энергоресурсы располагаются по разные стороны региональных и государственных границ. Для богатых нефтью стран без выхода к морю, таких как Южный Судан или Уганда, поддержание хороших отношений с прибрежными странами-соседями необходимо для обеспечения морского доступа к иностранным рынкам. Использование гидроэнергии одной страной может иметь значительные последствия для стран, расположенных ниже по течению, – в качестве примера можно взять «Великую дамбу эфиопского возрождения» и ее влияние на Южный Судан, Судан и особенно Египет. Улучшение управления в сфере регионального сотрудничества по вопросам энергетической безопасности также включает в себя демократизацию контроля над энергоресурсами континента и доступа к ним.
Демократизация Контроля И Доступа
Демократизация контроля над энергоресурсами и доступа к ним окажет влияние на энергетическую безопасность в будущем. Доступ к электроэнергии жизненно важен для развития и процветания. Бесперебойное снабжение электроэнергией в Африке все больше переходит из разряда исключения в разряд ожидаемого, хотя и не всегда реализуется на практике. В Южной Африке, где доступ к электроэнергии и ее потребление намного выше, чем в других странах континента, так называемая «аварийная разгрузка», или преднамеренное прекращение подачи электроэнергии, стала широко распространенной и важной политической проблемой. Городские районы проще электрифицировать и снабжать электроэнергией, и продолжающаяся урбанизация лишь способствует этому; однако существует риск, что сельское население будет оставлено без внимания. В то же время, больший доступ к электроэнергии способствует развитию бизнеса и содействует росту. Африканские компании рассматривают отсутствие бесперебойного снабжения электроэнергией как основное препятствие росту.
Демократизация также включает в себя контроль над прибылью и ее справедливое распределение, особенно в отношении доходов от нефтедобычи. После многих лет зачастую несправедливого распределения доходов от экспорта нефти местное и международное давление на правительства и на международные нефтяные корпорации постепенно приводит к изменениям. Например, расположенная в Уганде неправительственная организация Африканский институт управления в области энергетики участвует в создании, исследовании и лоббировании равного доступа к нефтяному богатству Уганды и его устойчивого развития. Новые страны-экспортеры нефти, такие как Гана и Кот-д’Ивуар, и новые страны-экспортеры газа, такие как Танзания и Мозамбик, продвигаются по пути эксплуатации своих запасов с осторожностью, чтобы обеспечить использование полученной прибыли для всеобщего блага и национального развития. Некоторые другие страны также смотрят в будущее. В октябре 2012 г. Ангола создала фонд национального благосостояния, наподобие аналогичных фондов в Норвегии и некоторых арабских странах, с начальных капиталом в 5 млрд. долл. США, чтобы обеспечить экономическое процветание в будущем. Чем больше африканцев имеют доступ к энергоресурсам и чем более демократичен контроль над ними, тем более вероятным станет закрепление надлежащего управления в области энергетической безопасности.
Последствия Энергетической Небезопасности
Во многих странах системы производства, переработки и распределения энергии считаются частью критической инфраструктуры страны и находятся под защитой государства – будь то «мягкая безопасность», включающая, например, создание запасов и обеспечение финансового здоровья, или «жесткая безопасность», включающая, например, обеспечение физической безопасности или виртуальной защиты. Если сырье, такое как нефть или газ, является главным или почти единственным объектом экспорта, то государство, по всей вероятности, будет еще более тесно включено в процесс обеспечения безопасности. Этот факт нигде не очевиден так, как в Африке, где национальные вооруженные силы зачастую обеспечивают безопасность дамб, перерабатывающих заводов и нефтяных скважин.
Однако растущее разнообразие транснациональных угроз – от пиратства до кибертерроризма и терроризма – усилило нагрузку на силы безопасности многих африканских стран и уменьшило их способность защищать растущие энергетические инфраструктуры и источники энергоресурсов. Вряд ли найдется много других регионов, где столь сложные проблемы безопасности в энергетическом секторе имели столь большое значение. Даже относительно незначительное событие может иметь существенные отрицательные последствия в долгосрочной перспективе. Возьмем произошедшее в январе 2013 г. нападение на газовое месторождение Ин-Аменас в Алжире. 98% всей экспортной выручки Алжира обеспечивается углеводородами, а данный завод обеспечивал от 6 до 7% экспорта газа и конденсата. Нападение, осуществленное группой, отколовшейся от «Аль-Каиды в странах исламского Магриба», привело к смерти более 40 иностранных и алжирских рабочих, вывело завод из эксплуатации больше, чем на год, и заставило правительство Алжира вложить больше средств в свое военное присутствие в пустыне.
Отсутствие безопасности в энергетическом секторе также препятствует долгосрочному развитию. Нигерия, возможно, представляет собой крайний случай, но ее пример, тем не менее, является поучительным. Крупнейшая экономика и крупнейший производитель нефти в Африке, Нигерия ежедневно теряет 150 тыс. баррелей нефти, что составляет 5 млрд. долл. США в год, в результате ее кражи различными вооруженными формированиями, действующими в дельте Нигера. Масштабы этих потерь ошеломляют. Если бы Нигерия инвестировала 5 млрд. долл. США в год на протяжении следующих 15 лет, все жители страны имели бы доступ к электричеству. Однако при всей важности защиты критической инфраструктуры, такой как электростанции, она должна осуществляться в рамках законности. Коррумпированные, превышающие свои полномочия и политизированные силы безопасности теряют доверие населения и, во все большей мере, международную поддержку, что приводит к сокращению роста и процветания. Таким образом, управление в области безопасности играет жизненно важную роль в секьюритизации энергетической безопасности.
Для сохранения имевшего место в последние годы экономического роста необходимо, чтобы большее число африканцев получило доступ к бесперебойному снабжению электроэнергией, а доходы от энергоресурсов справедливо распределялись между всеми африканцами. Достичь этих целей будет нелегко, учитывая необходимость развития инфраструктуры. Еще большее значение имеет необходимость реформы системы регулирования и законодательства, а также политическая воля, необходимая для обеспечения подотчетности и прозрачности, дальнейшей демократизации доступа к энергоресурсам и (там, где это необходимо), секьюритизации энергетики в Африке.
Комментарии закрыты.