Содействие сотрудничеству между двумя самыми мощными организациями в мире
Д-р Динос Энтони Кериган-Киру, Рабочая группа по новым угрозам безопасности
Европейский союз и НАТО –совершенно разные организации. Европейский союз, ранее Европейское сообщество, а до этого Европейское объединение угля и стали, был образован в 1958 г. с участием Бельгии, Франции, Германии, Италии, Люксембурга и Нидерландов как «Оригинальная шестерка». Последовательно заключая договоры, с тех пор ЕС разросся до 28 государств и значительно активизировал сотрудничество и интеграцию в бизнесе, свободном перемещении товаров и услуг, экономической политике и, позднее, во внешней и оборонной политике.
В 2010 г. была создана Европейская служба внешнеполитической деятельности (ЕСВД), располагающая обширным потенциалом по реализации внешней политики в сочетании с профессиональными навыками в области урегулирования кризисов, сбора разведанных и, все в большей степени, в военной сфере. ЕСВД возглавляет верховный представитель ЕС Федерика Могерини. Общая внешняя политика и политика безопасности этой службы определяется министрами иностранных дел ЕС, представляющими каждое государство-член в Совете министров иностранных дел ЕС, возглавляемом Федерикой Могерини.
НАТО также выросла: если первоначально в 1949 г. Вашингтонский договор был подписан 12 государствами, то сейчас организация насчитывает 28 членов. По сей день центральное место в Договоре занимает Статья 5: вооруженное нападение на одного члена организации считается нападением на всех ее членов. Эта статья предусматривает коллективную оборону, сдерживание и реагирование. ЕС и НАТО идут рука об руку. Легче сказать, какие страны не являются членами обеих организаций сразу. За исключением Республики Кипр, каждый член ЕС является членом НАТО или программы «Партнерство ради мира» (ПРМ).
Кипр намеревается вступить в ПРМ. Такие члены ЕС, как Швеция, Финляндия, Ирландия и Мальта являются членами ПРМ. Такие члены НАТО, как Канада и США, не являются членами ЕС, а Албания и Турция стремятся вступить в Евросоюз. Действительно, Турция вступила в НАТО в 1952 г. вместе с Грецией, но ее стремление к членству в ЕС по прошествии более чем шести десятилетий после вступления в Североатлантический союз все еще не реализовано. Член НАТО Норвегия приняла решение не вступать в ЕС, но соблюдает большинство законов ЕС и участвует в зоне единого пограничного контроля, называемой Шенгенской. Кроме того, Норвегия участвует во многих аспектах обороны ЕС.
История сотрудничества
После окончания холодной войны в начале 90-х посыл был ясен: оборону ЕС осуществляет НАТО. Попытки Европы в области планирования обороны вне НАТО провалились. Европейское оборонительное сообщество, запланированное еще в 1948 г., распалось из-за опасений Франции потерять суверенитет. Пришедший ему на смену военный Западноевропейский союз (ЗЕС) оказался неспособен справиться с развалом Югославии в 1991 г. Это была чрезвычайна ситуация в Европе, урегулирование которой силами НАТО не предусматривалось. Иначе говоря, хотя НАТО считалась неподходящим инструментом для проведения такой внешней политики и достижения военной цели, ЗЕС с этой задачей не справился.
Только в 2002 г. ЕС и НАТО сформировали комплекс мероприятий, при помощи которых ЕС мог получить доступ к ресурсам и потенциалу НАТО в целях проведения операций по урегулированию кризисов и совместно использовать секретные данные. Такой комплекс мероприятий в рамках Общей политики по обороне и безопасности ЕС (ОПОБ), который ЕС мог использовать в случае отказа НАТО, получил название «соглашения „Берлин плюс“». В соответствии с этими соглашениями были успешно проведены две операции. Первая: 2003 г., операция «Конкордия» в Бывшей Югославской Республике Македония, во время которой ЕС взял на себя руководство натовской операцией «Эллайд хармони». Текущая операция Вооруженных сил Европейского союза (EUFOR) «Алтей», заключающаяся в военном присутствии ЕС в Боснии и Герцеговине для наблюдения за соблюдением Дейтонского соглашения, проводится с 2004 г.
Разный опыт, разные возможности
Более чем за шесть десятилетий НАТО создала хорошо организованную и управляемую структуру командования, обучения и материально-технического снабжения. Но НАТО ограничена в своих целях и задачах. Можно утверждать, что основная цель НАТО заключается в сдерживании и, при необходимости, реагировании на нападение России на одного из ее членов. Однако первое и единственное использование Статьи 5 стало результатом события, к которому НАТО была совершенно не готова и не предназначена — асимметричная самоубийственная атака аль-Каиды на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 г. В ответ НАТО использовала Международные силы содействия безопасности (МССБ) в Афганистане в течение последующих 13 лет. Использование МССБ представляло собой операцию вне зоны ответственности, которая была немыслима еще 10 сентября 2001 г. Учитывая такие изменяющиеся вызовы, в своем докладе, подготовленном по поручению НАТО и посвященном будущему Североатлантического союза, «НАТО 2020: гарантированная безопасность, динамичное взаимодействие» бывший госсекретарь США Мадлен Олбрайт при рассмотрении «новых» проблем безопасности указывает, что «граница между военными и невоенными угрозами все более стирается». Такие угрозы включают в себя энергетическую безопасность, кибербезопасность и асимметричные террористические акты. К этому можно добавить множество новых вызовов и угроз безопасности, пересекающих границу между военными и гражданскими сферами: изменение климата и экстремальные погодные явления, такие как ураганы, наводнения и пожары; продовольственная и водная безопасность; устойчивость важнейших инфраструктур, таких как электроснабжение, очистка воды и транспорт; а также пандемии и распространение заболеваний.
И мы находимся в начале технологической революции, которая обеспечит доступ к невероятным возможностям. Беспилотные летательные аппараты (дроны), автоматические наземные аппараты, трехмерная печать, нанотехнологии, развитие кибер-физических систем, комплекс методов и техник «Большие данные» и развитие концепции, известной как «Интернет вещей», революционизируют отрасль и расширяют возможности людей. Но технология нейтральна. Ее можно использовать для великого блага, например разработки медицинскими специалистами новаторских форм роботизированной хирургии, или для огромного вреда, например применения ИГИЛ дронов для совершения злодеяний. Можно утверждать, что НАТО как традиционная военная организация находится в очень трудном положении при разрешении проблем в этих развивающихся и перекрывающихся областях. Был достигнут огромный прогресс, включая создание Управления новых вызовов безопасности НАТО, которое возглавляет заместитель помощника генсека НАТО д-р Джейми Шей. Однако степень, в которой НАТО будет задействована в областях, считающихся «невоенными», еще следует определить. Действительно, некоторые члены НАТО рассматривают такое развитие как выход за «рамки военной деятельности», которое поставит их в очень неудобное положение.
В то время как НАТО может быть ограничена рамками военной деятельности, ЕС сталкивается с совершенно другими проблемами. Транспорт, критически важная инфраструктура, экономика, здравоохранение, планирование на случай чрезвычайных ситуаций, кибербезопасность, борьба с организованной преступностью, предотвращение торговли людьми и защита границ — вот примеры областей, в которых ЕС добился существенного прогресса. Кроме того, являясь второй крупнейшей экономикой мира, ЕС обладает непревзойденной экономической мощью для достижения целей внешней политики. Действительно, санкции против Ирана, Северной Кореи или России имеют небольшую ценность без полного согласия и поддержки всех членов ЕС.
Недостатки в сфере обороны ЕС
Несмотря на недавние экономические кризисы, ЕС и США являются самыми важными глобальными экономиками. ЕС имеет большой и постоянно возрастающий вес с точки зрения внешней политики. Но удивительно, что с точки зрения военной обороны ЕС, пожалуй, несколько нескоординирован. Оборонная политика ЕС состоит из 28 отдельных политик. 80% закупок ЕС осуществляет на внутреннем рынке, что ведет к огромным потерям стоимости и технологической эффективности. Численность вооруженных сил ЕС составляет 1,6 млн. человек, что даже больше, чем у США, но 70% личного состава нельзя развернуть. У стран ЕС есть 42 самолета 12 разных типов для дозаправки в воздухе. Для сравнения у США есть 550 самолетов-заправщиков всего четырех типов. У ЕС есть 30 различных программ по обучению экипажей вертолетов, 15 разных программ по бронетранспортерам, 5 типов танков и 4 типа многоцелевых самолетов. Примеры такой неэффективности и дублирования особо подчеркнул Грэхам Мюр из Европейского оборонного агентства (ЕОА). Действительно, такие примеры являются столь многочисленными, что могли бы заполнить собой весь этот выпуск, и ЕОА проводит должную работу по решению этой проблемы. Но ЕОА сталкивается с сильным внутренним сопротивлением, базирующимся на мифе «суверенитета» стран ЕС в вопросах национальной обороны. Этот миф был жестоко разоблачен во время военного вмешательства в Ливии в 2011 г. с целью выполнения резолюции Совета Безопасности ООН 1973 г.
Ливия действительно стала первым случаем, когда США согласились с тем, чтобы ЕС руководил военным вмешательством. Однако Вашингтон был разочарован тем, что европейцы, несмотря на 20 лет интеграции обороны и ежегодные инвестиции в оборону в размере 180 млрд. евро (больше, чем у Китая и России вместе взятых) не смогли выполнить даже базовые задачи, такие как определение целей и сбор разведывательной информации. В самом деле, всего через несколько дней после начала операций у европейцев закончились боеприпасы для высокоточного оружия. Ливию Муаммара Каддафи, страну с крошечным оборонным бюджетом и едва функционирующей армией, нельзя было бы победить без значительной поддержки США. В своем выступлении в Нидерландах в 2013 г. д-р Шей отметил, что дроны, ракеты, средства наблюдения и дозаправки в воздухе США были весьма важны. ЕОА открыто признает, что Европе по-прежнему не хватает таких основных компонентов обеспечения, как средства дозаправки в воздухе, разведки, спутниковой связи, наблюдения и рекогносцировки.
«Европейская загадка» заключается в следующем. Европа — это экономическая сверхдержава, не уступающая США и имеющая верховного представителя, с которым в первую очередь созванивается госсекретарь США, чтобы узнать мнение союзников. ЕСВД имеет дипломатов практически во всех странах мира. Страны Европы входят с «Большую семерку» и «Большую двадцатку», и ЕС играет одну из важнейших ролей на мировой арене. Но без поддержки США Европа была не в состоянии провести военную операцию против страны с едва функционирующей армией.
Сильные стороны ЕС
Пока Европа не будет способна вести традиционную войну против государств, не стоит переоценивать ее военный потенциал в новой и развивающейся ситуации. ЕСВД все более эффективно участвует в гражданских и военных миссиях по всему миру. Кроме операции ЕС «Алтей» в Боснии сюда также входит операция «Артемида» и операции, проводимые EUFOR в Демократической республике Конго и в Чаде. Текущие военные операции ЕС включают использование ВМС ЕС для борьбы с пиратством в Сомали (операция ВМС стран ЕС «Аталанта) и Миссию ЕС по обучению малийской армии (EUTM Mali) в поддержку борьбы с терроризмом. Миссия «Нестор» представляет собой инициативу ЕС по созданию потенциала в поддержку сил и средств пяти стран Африканского и в западной части Индийского океана.
ЕС является спонсором 11 текущих и 9 уже завершенных гражданских учебных миссий, включая полицейскую миссию ЕС в Афганистане по обучению сил правопорядка. ЕС создал 19 боевых групп быстрого реагирования, в состав каждой из которых входят военнослужащие 2–6 стран, крупнейшей из которых является «Nordic Battlegroup», в состав которой входят военнослужащие Эстонии, Финляндии, Ирландии, Латвии, Литвы и Норвегии. Европейские специальные боевые группы являются еще одним примером развития роли ЕС в нетрадиционной войне. Кроме того, с созданием Европейского центра по борьбе с киберпреступностью Европола ЕС получил беспрецедентные возможности по борьбе с такими киберпреступлениями, как мошенничество, кража интеллектуальной собственности, серьезная организованная преступность и терроризм. В состав Европола входят сотрудники не только из стран-членов ЕС. Европол также заключил операционные соглашения на прикомандирование сотрудников из 12 других государств, включая США, Норвегию и Австралию. Европол имеет уникальную возможность объединять знания и данные из 40 стран.
Можно утверждать, что хотя ЕС пока не готов к ведению традиционной войны, он, напротив, идеально подходит для участия в урегулировании кризисов, оказания помощи и поддержки мандатов ООН, проведения операций сил специального назначения, обеспечения кибербезопасности и обучения военнослужащих, гражданских лиц и полицейских. Поездка автора в Брюссель в марте 2015 г. для консультаций с должностными лицами ЕСВД выявила ряд интересных моментов: вероятно, ЕС лучше справляется с проблемами, относящимися, как правило, к гражданской сфере, чем с теми, которые охватывают военную и невоенную области. Вполне логично, что такая организация, как ЕС, не являющаяся военной, но располагающая военным компонентом, обладает гораздо более обширным инструментарием, чем сугубо военная организация.
У НАТО и ЕС есть не только потенциал для сотрудничества в этой области, но и возможности для идеального взаимодействия. НАТО могла бы брать на себя руководство в борьбе с традиционными военными угрозами, предусмотренными Статьей 5, или при прямом военном столкновении с иностранной державой, то есть делать то, что не могут сделать европейские государства. Но в нетрадиционных областях, включающих в себя и военный, и невоенный фактор, ЕС могла бы брать руководство на себя, помогая НАТО.
Еще одной потенциальной областью сотрудничества может стать борьба с феноменом, известным как «гибридная война», пожалуй, лучше всего продемонстрированной на примере российского вторжения на Украину. Гибридная война состоит из отрицаний, уловок и пропаганды. Кибератака является идеальным элементом гибридной войны, так как ее можно отрицать, и она имеет далеко идущие последствия. Например, кибератака против водоочистных сооружений может иметь катастрофические последствия, но ее также можно отрицать. Подобным образом, прекращение поставок газа или непомерное повышение его стоимости из-за того, что у объекта атаки нет других источников энергии, можно списать на «дефицит предложения» или «экономические» причины.
Кажется, Россия не является единственным субъектом, ведущим гибридную войну. ИГИШ хоть и не является государственным актором, представляет собой еще один пример противника, принявшего на вооружение «гибридную» тактику, такую как изощренное использование социальных сетевых ресурсов, чтобы попытаться повлиять на население ЕС.
Тактику России в отношении гибридной войны испытала на себе не только Украина. В сентябре 2014 г. российскими представителями был похищен эстонский государственный служащий. Россия утверждала, что при его незаконном задержании сотрудник полиции безопасности Эстон Кохвер находился на эстонской территории. Однако если Кохвер находился на эстонской стороне, можно утверждать, что это похищение означало вторжение России в страну-члена НАТО. Опять же, ситуация включала в себя отрицание, уловки, противоречие и введение в заблуждение — все элементы гибридной войны.
В марте 2014 г. атташе посольства Литвы в Лондоне Гвидас Венкайтис сказал автору этой статьи: «Российская пропаганда — это еще одна новая угроза, с которой следует бороться как на уровне НАТО, так и на уровне ЕС. Контролируемые и спонсируемые государством российские международные „медиа-каналы“, такие как RT (Russia Today) или Sputnik, необходимо четко определить как пропагандистские. В конечном итоге, необходимо поставить вопрос о лицензировании таких „средств массовой информации“. … Необходимы дополнительные обсуждения…в рамках нормативно-правовой базы ЕС по средствам массовой информации, например Директивы об аудиовизуальных медиа-услугах. Мы рады отметить, что Служба внешнеполитической деятельности ЕС стремится играть большую роль в этом отношении».
Являясь членом ЕС и НАТО, Литва активно продвигает идею более жесткого реагирования на российское вторжение на Украину в обеих организациях. Венкайтис сказал, что ЕС и НАТО должны совместно разрешать возникающие угрозы, такие как кибербезопасность, энергетическая безопасность и гибридная война. «Прежде всего, мы должны не забывать об обычных угрозах безопасности, которые, к сожалению, все еще существуют. В своей военной доктрине Россия называет НАТО враждебным блоком и систематически повышает расходы на военные закупки и модернизацию вооружений. В свете этого союзники по НАТО должны действовать соответствующим образом. Прежде всего, государства-члены должны достичь согласованных расходов на оборону в размере 2% от ВВП. Сдерживание потенциального агрессора имеет ключевое значение в таких геополитических обстоятельствах».
Обмен информацией
Североатлантический совет (САС) является основным органом НАТО по принятию решений и проводит формальные или неформальные встречи с Комитетом по политике и безопасности (КПБ) ЕС. Формальные встречи затруднительны, так как Кипр и Турция вообще не имеют дипломатических отношений. По этой причине формальные встречи между КПБ и САС проводятся очень редко. С 2011 г. КПБ и САС провели три неформальные встречи: одну по Ливии и две по Украине в 2014 г.
Литва стремится развивать и расширять работу с КПБ и САС и считает такие встречи полезными. Венкайтис сказал: «Вызовы безопасности, стоящие перед европейскими странами сегодня, требуют как можно большего обмена информацией между НАТО и ЕС. В последнее время мы наблюдали значительный рост числа переговоров между сотрудниками САС и КПБ… Регулярные встречи между генеральным секретарем НАТО Йенсом Столтенбергом и верховным представителем ЕС Федерикой Могерини также являются свидетельством более тесного сотрудничества между НАТО и ЕС».
Польша выражает аналогичное мнение. Капитан ВМС Польши в отставке Петр Гавличек, работающий в Академии национальной обороны Польши, провел опрос среди нескольких высокопоставленных военных и политиков от имени автора статьи. По словам капитана Гавличека, «Польша хочет, чтобы ЕС превратился в реальный субъект международной безопасности. Польские официальные лица заявляют, что ЕС необходима реальная стратегия безопасности и подчеркивают, что ЕС должен воспользоваться благоприятной возможностью, созданной саммитом ОПОБ в июне этого года. Польша утверждает, что изменения в европейской безопасности, особенно качественные изменения на восточном фланге, требуют стратегической корректировки евро-атлантических структур не только НАТО, но и ЕС».
Относительно сотрудничества НАТО и ЕС капитан Гавличек отметил следующее: «С точки зрения поляков, очень важно обеспечить рост ОПОБ синхронно с НАТО без ущемления роли НАТО в системе европейской безопасности или положения вооруженных сил США в Европе. Поэтому польская дипломатия активно действует на различных форумах — на Вышеградской группе (V4) и „Веймарском треугольнике“ — в целях укрепления ОПОБ. В рамках Веймарского треугольника Польша пытается развить ключевой оборонный потенциал ЕС, например улучшить отношения между ЕС и НАТО, наладить постоянное военно-гражданское планирование и командные структуры, а также развивать боевые формирования ЕС и их оборонный потенциал. Боевое формирование V4 начнет действовать в 2016 году и останется наиболее важным общим проектом в области обороны».
Поэтому, подобно Литве, Польша твердо убеждена, что вопрос стоит не как «ЕС или НАТО», а как «ЕС и НАТО».
Европейская армия?
Статья 41 (7) Лиссабонского договора ЕС 2007 г. гласит, что в случае если государство-член подвергнется вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены ЕС должны оказать ему помощь и содействие всеми возможными для них средствами. Иначе говоря, ЕС имеет собственную Статью 5. Тем не менее ЕС не способен на коллективную оборону против страны-агрессора в любом обычном смысле, за исключением угрозы применения и, в конечном итоге, использования ядерного потенциала своих ядерных держав – Великобритании и/или Франции. В отсутствие такой серьезной эскалации Статья 41 (7) неэффективна. Может быть поэтому председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер в марте 2015 г. сказал, что «общая армия европейских государств дала бы понять России серьезность наших намерений относительно защиты ценностей Европейского союза».
Действительно, этот процесс уже начинается, хоть и постепенно, с развития боевых формирований ЕС для быстрого развертывания войск на основе пехотного батальона или танкового полка. Операция «Артемида», проводившаяся в Демократической республике Конго в 2003 г. с целью стабилизировать ситуацию в регионе во время итурийского конфликта, стала первым испытанием этой концепции и оказалась весьма успешной. Генеральный секретарь НАТО Столтенберг сказал, что приветствует увеличение инвестиций в оборону в Европе, добавив, что «важно избежать дублирования, и он призывает Европу убедиться, что все, что она делает, не является дополнением к НАТО». На пресс-конференции НАТО в марте 2015 г. Верховный главнокомандующий ОВС НАТО в Европе генерал ВВС США Филип Бридлав согласился, что НАТО «хотела бы избежать… любого дублирования, так как мы должны инвестировать разумно». В целом, позиция НАТО состоит в следующем: поддержка приветствуется, но копирования и дублирования уже и так слишком много.
Профессор Тревор Салмон из Колледжа Европы еще больше подкрепляет такую перспективу. Он напомнил автору статьи, что в американском меморандуме Бартоломью 1991 г. была высказана поддержка действий Европы в рамках НАТО, но выражено сомнение относительно ее действий вне НАТО. Салмон добавил, что понятие европейской обороны может, в конечном счете, поставить под вопрос руководство США. Он также указал на визит президента Джорджа Буша в Рим в 1991 г., во время которого он спросил у европейцев, хотели бы они, чтобы США сохранили свои обязательства. Сегодня мало кто подвергает сомнениям приверженность США Европе.
Бывший председатель Совета Европейского союза Сэр Уильям Николл занимает твердую позицию относительно роли ЕС как военной державы. Николл сказал автору: «Я не знаю, почему Европа думает, что ей нужен военный потенциал. Ее структура принятия решений явно не подходит для оперативных и чрезвычайных действий, от которых зависит военный потенциал. Это означает, что ЕС должен привлекать НАТО для реализации своих военных интересов, а не пытаться внедрить свои бюрократические системы в миссии НАТО… Меня намного больше беспокоит сегодняшняя напряженность между партнерами НАТО и Россией».
Д-р Шей указывает на возможность «новой трансатлантической сделки», которая не является концепцией «вместе вошли, вместе вышли». Ливия является таким примером: только восемь союзников принимали участие в операции, тогда как другие отказались, даже несмотря на наличие возможностей. Швеция участвовала в воздушной кампании, несмотря на то, что не является членом НАТО. В будущем мы будем иметь больше коалиций, в которых все 28 стран НАТО будут платить за многонациональную структуру, которую не всех из них будут использовать одновременно. Коллективная выгода будет очевидна каждому.
НАТО и ЕС будут продолжать сотрудничество. Обе организации предоставляют друг другу отдельные средства. Однако, возможно, мы тоже должны начать рассматривать возможности «гибридного реагирования НАТО-ЕС». Как смогут НАТО и ЕС предоставить друг другу наилучшие средства для победы над противниками, будь такие противники странами или, во все большей мере, негосударственными воинствующими акторами, такими как ИГИШ? Как мы в НАТО и, возможно, в ЕС сможем прекратить обращать внимание на то, что мешает сотрудничать двум организациям, и вместо этого сосредоточиться на том, что позволяет двум организациям сотрудничать в еще большей степени? Возможно, необходимо рассмотреть активное, адаптируемое гибридное реагирование, устраняющее новые и традиционные вызовы при помощи военных и невоенных средств. Как сказала Мадлен Олбрайт, граница между военными и невоенными угрозами все более стирается. И так будет продолжаться в течение многих последующих лет.
Комментарии закрыты.