Грузии необходима институциональная жизнестойкость в принятии решений по вопросам национальной безопасности
Тамар Базгадзе
«Гибридная война» стала профессиональным сленгом среди специалистов по вопросам безопасности в евроатлантическом сообществе. Однако, аналитическая добавочная стоимость этого термина определяется его полезностью при достижении концептуальной ясности в отношении сложной обстановки безопасности и при усовершенствовании механизма принятия решений по вопросам национальной безопасности.
Этот термин появился в контексте боевых действий Хезболлы против Израиля, где эта организация показала пример того, как негосударственный субъект может использовать набор стандартных и нестандартных средств в противостоянии с современным государством. Гибридная война, говоря словами военного аналитика Франка Хоффмана, представляет собой «смесь смертоносности межгосударственного конфликта с фанатичным и продолжительным пылом ведения войны нестандартными средствами». Однако, этот термин получил широкое использование после того, как Россия присоединила Крымский полуостров и спровоцировала войну в Восточной Украине; при этом парадигма «Хезболла-Израиль» была поставлена с ног на голову. Россия, мощное ядерное государство, использовала гибридные тактики против суверенной страны и процессе этого до основания потрясла основы европейской архитектуры безопасности.
Похоже, что в концепции, стоящей за термином «гибридная война», не хватает основополагающего консенсуса из-за дробления концептуальных рамок и неспособности охватить стратегические связи внутри цельного явления, которое служит достижению конечного стратегического положения. Модель действия гибридного наступления включает широкий набор открытых и скрытых военных, полувоенных и невоенных средств, которые используются в комплексе, но все же не пересекают черту, за которой начинается официально объявленная война. В результате стирания четкой границы между войной и миром и размывания концепции «casus belli» (повод к войне), эти непрямые нападения на уязвимые точки противника дестабилизируют государства, представляют ситуацию в извращенном виде и создают двусмысленность, что затрудняет процесс принятия решений. Выбор процесса принятия решений в качестве мишени является основным аспектом гибридной войны. Усугубление существующих противоречий, недоразумений и неопределенности может выиграть время для изменения реальной ситуации и получения стратегического преимущества еще задолго до того, как соперник сможет обнаружить угрозу и дать ей оценку.
Вмешательство в процесс принятия решений соперником было составной частью мышления российских военных еще задолго до эры гибридных войн. Оно было заложено в теорию рефлексивного управления, которую можно использовать против процесса принятия решений, независимо от того, принимаются ли решения компьютером или человеком. Суть рефлексивного управления в том, чтобы оказывать влияние на решения противника путем формирования его восприятия. Восприятие – это активный процесс, который создает, а не фиксирует реальность. Автор теории рефлексивного управления советский военный ученый Владимир Лефебвре дает такое определение: «Принимая решение, противник использует информацию о районе конфликта, о своих войсках и войсках противника, об их боевых возможностях и т.д. Мы можем влиять на его каналы получения информации, посылать сообщения, которые переведут потоки информации в нужное нам русло. Противник использует самые современные методы оптимизации и находит оптимальное решение. Однако, это будет не действительно оптимальное решение, это будет решение, которое было заранее предопределено нами. Для того, чтобы нам принять наше собственное эффективное решение, мы должны знать, как сформировать решение противника, основываясь на информации, которую он считает правдивой. Подразделение, которое моделирует поведение противника, имитирует его решения при различных условиях и выбирает наиболее эффективное информационное влияние».
Российская гибридная война, в которую входят меры рефлексивного управления, порождает правдоподобное отрицание, целью которого является нейтрализация оперативного мышления противника. Тут возникает главный вопрос: как государство мыслит и как оно институализирует процесс мышления? Когда процесс принятия решений становится мишенью, как же государство обеспечивает безопасность своей стратегической функции? Культурные, структурные и нормативные недостатки в процессе принятия решений по вопросам национальной безопасности в Грузии демонстрируют, как расстройство внутреннего институционального функционирования может быть самой серьезной угрозой обороне страны против гибридных нападений.
ГИБРИДНОЕ НАСТУПЛЕНИЕ РОССИИ
Россия осуществляла гибридные нападения на Грузию еще до того, как термин «гибридный» появился в академических и политических дискуссиях. После развала Советского Союза в 1991 г. Москва начала испытывать фантомные боли по поводу утраченной империи, а позднее российский президент Владимир Путин заявил, что распад Советского Союза был «величайшей геополитической катастрофой XX века».
Детальный анализ исторических и культурных особенностей России выявляет внутренние движущие силы наступательной внешней политики России на постсоветском пространстве и за его пределами. Связь между внутренними движущими силами и их внешним отражением выражается в стремлении Москвы приобрести сферы влияния. Внутренняя уязвимость России, порожденная ее исторической эволюцией, ее модель правления и внутренние противоречия ее системной легитимности приводят к секьюритизации ее идентичности и устанавливают как движущие, так и сдерживающие факторы в вариантах внешней политики России. Стратегическая культура России требует экспансии с целью предотвратить внутренний обвал. Частично это является отражением опасений относительно того, что успешное превращение бывших республик-сателлитов в процветающие, плюралистические, демократические общества может вызвать внутри России требования к проведению подобной трансформации.
Чтобы восстановить свой статус великой державы с глобальными интересами, России необходимо обеспечить безопасность своей буферной зоны, которую в 2008 г. бывший президент Дмитрий Медведев постыдным образом объявил «сферой привилегированных интересов». Чтобы этого добиться, начиная с 1991 г. Россия воздействует на многочисленные точки давления для осуществления негативного контроля за внешней политикой и политикой в сфере безопасности стран, подпадающих под этот «зонтик влияния».
В числе этих критических точек давления находятся т.н. замороженные конфликты – Абхазия (территория Грузии), Цхинвальский регион (другое название – Южная Осетия – также принадлежащая Грузии), Нагорный Карабах (на него претендуют как Армения, так и Азербайджан), Приднестровье (часть Молдовы), и совсем недавно к этому списку присоединился Донбасс (территория Украины) – которые смоделировали и спровоцировали в Москве при помощи марионеточных сил. Эти конфликты не заморожены; однако, процессы мирного урегулирования в них заморожены. Постоянное использование термина «замороженные» создает ложное чувство стабильности и безопасности, в то время как на самом деле неразрешенные разногласия и длительный период напряженности только подогревают враждебность, углубляя и усиливая недоброжелательные нарративы и провоцируя конфронтацию, из-за чего эти конфликты могут вспыхнуть с новой силой в любой момент. Ситуация на местах усугубляется полным отсутствием международных механизмов в сфере безопасности и контроля над вооружениями (Договор об обычных вооруженных силах в Европе практически бесполезен). Это ведет к милитаризации региона и дает России контроль над эскалацией напряженности.
Наряду с этими затянувшимися конфликтами Россия использует широкий спектр экономических, политических, энергетических и социальных рычагов давления на Грузию с целью разрушения критически важных государственных институтов, необходимых для успешного перехода от тоталитаризма к демократической форме правления. Короче говоря, Россия выбрала мишенью независимое развитие Грузии в качестве суверенного государства и предпочитаемый ею образ жизни. С целью сдержать стратегическое сближение Грузии с Западом и ее интеграцию в трансатлантическое сообщество безопасности, Кремль спровоцировал полномасштабное военное вторжение в августе 2008 г., нарушая при этом нормы международного права и порядок обеспечения европейской безопасности.
Война, как часть российской стратегии «постепенного отсекания», не только не началась, но и не закончилась в 2008 г. Чтобы обеспечить достижение своих целей, Россия стала прибегать к многоуровневой гибридной тактике, действий приближающемся к боевым, включая признание и милитаризацию сепаратистских регионов Грузии, приводя в движение механизм «ползучей оккупации», и используя при этом инструменты «мягкой силы» – термин, который некоторые аналитики используют неверно. «Мягкая сила, – дает свое определение политолог Джозеф Най – это способность получить то, что вы хотите, путем привлечения на свою сторону и убеждения, а не путем угроз и принуждения». Настоящая мягкая сила основана на культурных и политических ценностях, а внешняя политика рассматривается как легитимный и моральный инструмент власти. В случае с Россией, информационная война и культура формирования нарративов используются как оружие для нападения с целью дискредитации западных ценностей и подрыва доверия к либеральной демократии и западным институтам, не предлагая никакой жизнеспособной альтернативной модели развития.
ОТВЕТ НА ГИБРИДНЫЕ УГРОЗЫ
«Обзор стратегической обороны Грузии за 2017-2020 гг.» признал гибридную войну в качестве угрозы суверенитету и национальной безопасности Грузии, при этом соглашаясь с тем, что нет какой-то чудодейственной стратегии или чисто военного, дипломатического или экономического способа избавить страну от этой угрозы. Для начала необходимо рассмотреть, как мы себе представляем устойчивую безопасность, и являются ли существующие модели и подходы подходящими для сложной и быстро меняющейся обстановки. Расширение концепции безопасности сегодня порождает качественно другой, всеобъемлющий подход к политике безопасности, который охватывает все инструменты национальной власти. Философия всеобъемлющей безопасности была принята в Грузии и включена в ОСО 2017-2020 гг. в качестве подхода «тотальной обороны» к нашей оборонной политике. Тотальная оборона, требующая тотальной приверженности обеспечению безопасности, должна основываться на четком и эффективном взаимодействии всех сторон, участвующих в обеспечении безопасности (военных и гражданских) на различных уровнях, и гарантироваться тщательно разработанным процессом выработки политики национальной безопасности. В то же время, в случае с Грузией, применение всестороннего подхода к выработке политики безопасности может быть осложнено отсутствием системной инфраструктуры, необходимой для механизма принятия решений.
Приняв поправки к Конституции в 2010 г., Грузия перешла от президентской к парламентской форме правления. Конституционные изменения и проводимые в стране структурные реформы оказали значительное влияние на сектор безопасности Грузии, ее организационную структуру и модель принятия стратегически важных решений. Сегодня полномочия правительства в вопросах национальной безопасности значительно возросли, сделав его основным органом принятия решений в этой сфере. Хотя мандат на проведение внешней политики и политики в сфере безопасности перешел от президента к премьер-министру, президент остается главой государства и главнокомандующим Вооруженными Силами, а также гарантом территориальной целостности и национальной независимости страны.
Административные роли в механизме национальной безопасности объединены со стратегическими функциями и системой формулирования решений и их внедрением. Стратегические функции зависят от того, как государство определяет свои национальные интересы, как оно воспринимает понятия безопасности и обороны, и что оно делает для их надлежащего и эффективного обеспечения. Раньше, в соответствии с Конституцией, Совет национальной безопасности (СНБ) при президенте служил основным консультативным органом при определении политики безопасности. После того, как эти обязанности были переданы премьер-министру, был создан Совет государственной безопасности и управления кризисами (СГБУК) для того, чтобы обеспечить поддержку основному лицу исполнительной власти при принятии решений по вопросам национальной безопасности. Одновременное существование двух советов по национальной безопасности и их адаптация к динамичному контексту безопасности привело к напряженным дебатам по вопросу об эффективности механизма приятия решений в сфере национальной безопасности. Но, в свете новых поправок к Конституции и структурных реформ, начатых в 2017 г., оба совета в их нынешнем виде перестанут существовать. На смену СБУК уже пришел центр по управлению чрезвычайными ситуациями, на который возложены исключительно оперативные и тактические функции. СНБ будет заменен Советом национальной обороны, который будет функционировать исключительно в военное время и будет возглавляться президентом. Возникающая ситуация с политикой стратегического уровня и механизмом принятия решений оставляет в подвешенном состоянии принятие всестороннего подхода к национальной безопасности в Грузии.
Государственные деятели часто указывают, что институциональное строительство представляется основным политическим подходом к реформе сектора безопасности, которая является не единовременным актом, а, скорее, сложным адаптивным процессом. И институциональное строительство – это не просто создание новых организаций. Создание новой организационной единицы без средств и возможностей накопления институционального опыта может привести к псевдоморфизму и институциональной мутации. При отсутствии механизма обеспечения вертикальной связи между макро- и микро уровнями политики, попытки внести изменения на местном уровне предпринимаются без учета глобального системного контекста, а попытки реформ обречены на провал.
Совет национальной обороны Грузии мог попасть в эту западню. Принимая во внимание двусмысленность и размытость понятия «гибридная война», чрезвычайно трудно на политическом уровне принять решение относительно того, что же является актом войны. Кроме того, когда ситуация приблизится к этой черте, неясно, насколько достоверной будет информационная и аналитическая поддержка для процесса принятия решений, особенно учитывая механизмы сдержек и противовесов при принятии решений в демократических государствах. Чтобы частично заполнить структурный вакуум, была создана постоянная межведомственная комиссия по вопросам государственной обороны и планирования политики, возглавляемая министром обороны. В рамках комиссии обсуждаются вопросы концепции оборонной политики на национальном уровне, предоставляются правительству планы обороноспособности государства и обеспечивается координация планирования и внедрения национальной оборонной политики. В то же время, у комиссии нет полномочий проводить оценку национальной безопасности, что является основной функцией, определенной в Концепции национальной безопасности Грузии.
Отсутствие комплексной адаптивной системы безопасности с системным подходом к принятию решений и главным межведомственным координирующим органом на наивысшем политическом уровне проявляется в огромном стратегическом дефиците и может сделать так, что Грузия застрянет в постоянном состоянии реактивного принятия решений, при котором противостояние симптомам гибридной войны будет иметь место только на местном уровне. Грузия однозначно нуждается в эффективной стратегии безопасности и развития. Однако, стратегии определяются теми процессами, которые вырабатывают их. Культура национальной безопасности, ориентированная на продукт и игнорирующая важность процесса, рискует создать безжизненную практику выработки стратегических и концептуальных документов на национальном уровне. Со временем могут появиться секторальные стратегии без всеохватывающего стратегического «зонтика» и механизма сдержек и противовесов, снижая уверенность в себе у всего сектора, занимающегося вопросами национальной безопасности.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ЖИЗНЕСТОЙКОСТЬ
Политическая воля является основным фактором стимулирования уверенности в системе государственного управления в Грузии. Системная трансформация сектора безопасности должна обеспечивать адаптивные возможности государства. Адаптивные возможности определяются институтами; таким образом, встраивание институциональной жизнестойкости в процесс политики национальной безопасности является крайне важным для завершения всеправительственного цикла от повышения информированности до восстановления после нападения. Жизнестойкость – это способность системы выдержать стресс и восстанавливаться. Таким образом, Грузия должна разработать целостную систему, которая приведет в действие межведомственное планирование на уровне кабинета министров, и надзорную структуру, способные создать механизмы раннего оповещения, стратегических оценок, реагирования на кризисные ситуации и развития политики – другими словами, создать комплексную адаптивную систему безопасности, предназначенную для того, чтобы справляться с взаимозависимостью и сложностью быстро меняющейся обстановки гибридных угроз. Вот как государство может институализировать культуру стратегического мышления в процесс принятия решений по вопросам национальной безопасности.
Для того, чтобы приблизить это видение к реальности, Грузия должна на национальном, правительственном, министерском и индивидуальном уровне определить условия, необходимые для успешного взаимодействия между всеми участниками механизма обеспечения безопасности, от простых консультаций до тесного сотрудничества. Это взаимодействие является краеугольным камнем подходов, при которых в процессе принятия решений участвует все правительство и все общество. Реализация этих подходов требует перемен в культуре управления и в институциональных структурах, в процессах и практике межведомственного сотрудничества, в стиле руководства и индивидуальных навыках. Для Грузии основными шагами могли бы быть следующие:
Стимулирование проведения всестороннего национального обсуждения и выработки стратегического нарратива по концептуальным и практическим аспектам подходов к вопросам безопасности и обороны, которые бы охватывали все правительство и все общество, особенно сейчас, когда Грузия готовится к реализации доктрины «тотальной обороны».
Укрепление всесторонней стратегической культуры, и, в частности, создание институционально гарантированных возможностей для принятия профессиональных политических решений в политической системе Грузии. Первым шагом должны стать продуманные подходы к системной трансформации. Это следует культивировать посредством чувства собственности на местном уровне, принимая во внимание местный контекст, и путем превращения выводов в интеллектуальную основу институционального строительства, вместо того чтобы полагаться на иностранных политических советников.
Создание структурированной и устойчивой системы многоуровневой и межведомственной выработки политики, включая координацию, сотрудничество и взаимодействие в рамках более широкого круга профессионалов по вопросам безопасности и обороны, гарантируя, что стратегические коммуникации действительно будут стратегическими. Система должна гарантировать сокращение разрыва между принимающими решения чиновниками и профессионалами по отдельным вопросам, стимулировать горизонтальную интеграцию усилий и использование подхода «снизу вверх» при выработке политики. Эти структуры и процессы должны подкрепляться нормативными актами, имеющими силу закона и требующими неукоснительного выполнения.
И, что очень важно, необходимо развивать и укреплять институты, которые обеспечивают аналитическую поддержку для верхнего эшелона чиновников, принимающих решения по вопросам национальной безопасности. Их возможность совместно и непрерывно делать мультидисциплинарный анализ внутренних уязвимых мест и внешних угроз, давать стратегическую оценку и разрабатывать рекомендации альтернативной политики должны ускорить создание системы безопасности, основанной на знаниях. Развитие возможностей аналитического и стратегического планирования поможет в противостоянии гибридным угрозам и укрепит жизнестойкость национального механизма выработки политики по вопросам национальной безопасности.
Комментарии закрыты.