Немецкие военные миссии в Боснии, Косово и Афганистане демонстрируют необходимость привлечения гражданских представителей
д-р Себастьян фон Мюнхов, Центр им. Маршалла Фотографии EPA
Процессом стабилизации обстановки в Афганистане совместно руководят старший гражданский представитель (SCR), дипломат министерства иностранных дел и командующий регионального командования (RC) «Север». Оба представляют Федеративную Республику Германия: один — вооруженные силы, выполняющие миссию за пределами своей страны, второй — гражданские аспекты внешней политики Берлина. Эксперты в области внешней политики и обеспечения безопасности знакомы с такой организационной структурой, однако широкой публике об этом известно очень немного. В чем смысл создания такой структуры? В чем ее преимущества? В чем совпадают работа главного гражданского представителя и работа генерального штаба в полевых условиях? Насколько велика возможность возникновения разногласий?
Атмосфера в помещении довольно напряженная. Командующий регионального командования «Север» и главный гражданский представитель не любят, когда их заставляют ждать. Они находятся в полевом офисе командующего в Мазари-Шарифе, анализируя результаты встречи с двумя афганскими высокопоставленными лицами днем ранее. Целью встречи было приветствовать губернатора провинции, назначенного кабульским правительством. А так как в Афганистане ничего существенного не происходит без присутствия местного военного начальника, среди приглашенных был и генерал Афганской национальной армии (АНА), командующий войсками в регионе. Поэтому участники немецкой миссии и ее представители самого высокого ранга отправились в столицу провинции: командующий регионального командования «Север» представлял Бундесвер, а главный гражданский представитель — гражданское правительство.
Оба прекрасно понимали, насколько щепетильна данная ситуация. Губернатор, прибывший из Кабула — пуштун, тесно связанный с занимавшим тогда пост президента Хамидом Карзаем, а регион, которым ему предстояло управлять, в основном населен этническими туркменами и узбеками. Какого же приема можно было ему ожидать от населения, весьма критически настроенного по отношению к системе обеспечения безопасности, в которой преобладают пуштуны? Для того, чтобы разрядить обстановку, немецкая сторона подготовила меморандум о взаимопонимании, содержащий стандартный набор фраз о мирном сосуществовании различных этнических групп, а также обещание дополнительных средств на реконструкцию в случае сотрудничества всех сторон. Тем не менее, и новый губернатор, и генерал АНА, также принадлежащий к пуштунскому меньшинству, отказались подписать меморандум «участия ключевых лидеров».
Афганский генерал высокомерно пояснил, что считает такое отношение снисходительным и совершенно недопустимым. В местных новостях не появились так ожидаемые кадры, не было и фотографий афганского и немецкого чиновников, подписывающих документ и демонстрирующих его перед камерами, произнося миротворческие речи. В связи с этим дипломат вечером связался с Берлином и отозвал обещанные средства. Утром он сообщил об этом губернатору провинции. Результатом стало крайнее возмущение пуштунского генерала. Он обратился к своему коллеге в командовании международными силами содействия безопасности (ИСАФ), командующему регионального командования «Север», обвинив немецкую сторону в нарушении обещаний и злоупотреблении доверием, указав на неустойчивость ситуации в области безопасности — не очень хороший знак в преддверии вывода частей Бундесвера. Единственное, что оставалось немецкому дипломату и немецкому генералу, это ждать реакции афганцев.
Сценарий отработки возможных ситуаций
Подобные ситуации могут возникнуть в Афганистане в любое время. Та, что описана выше, была частью командно-штабных учений 1-й немецкой бронетанковой дивизии, которые проходили в апреле 2014 г. в Вильдфлеккене. Целью учений «Crystal Eagle 13» (Хрустальный орел 13) было ознакомить личный состав дивизии с элементами военно-гражданского сотрудничества во время переходных периодов, а также с необходимыми мерами по обеспечению безопасности в условиях многонациональной среды. Сценарии разрабатывались с учетом возможного положения дел в Афганистане в конце 2014 – начале 2015 гг.
Учения были организованы многонациональным корпусом «Северо-Восток», корпусом НАТО на Балтике с базой в Щецине, Польша. Датчане, поляки, немцы и представители других стран убедительно и с энтузиазмом исполняли роли представителей афганских структур. Впервые в персонал дивизии был включен главный гражданский представитель. Если в учениях «Brisk Taurus» (Бодрый телец) в начале 2013 г. участвовали командующий вооруженными силами и его гражданский советник более низкого ранга, то учения «Crystal Eagle 13» были основаны на реальной ситуации в штабе регионального командования «Север», где рядом с командующим немецким военным контингентом был гражданский чиновник равного ему ранга.
Уроки истории
Каково же происхождение такой организационной структуры? Тесное сотрудничество между военными и гражданскими в миссиях по стабилизации ситуации не является чем-то совершенно новым. Работа временного органа ООН в Камбодже (UNTAC) в 1992-93 гг. показала, что широкомасштабные миссии с мандатом на восстановление и демократизацию требуют координации между военной и политической составляющими. В то время в состав миссии входили войска ООН («голубые каски») и тысячи гражданских экспертов под эгидой ООН и главы миссии Ясуси Акаси.
С другой стороны, во время международного вмешательства в Боснии и Герцеговине, начавшегося в 1996 г., гражданская и военная сферы компетенции были разделены. Силы стабилизации НАТО (СФОР) отвечали за поддержание мира на основе мер принуждения, изложенных в главе VII Хартии ООН. Задачи Специальных международных полицейских сил (СМПС), спонсируемой ООН международной миссии советников в области поддержания правопорядка, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и ведущего политического агентства в регионе, Управления верховного представителя (УВП), были сформулированы на основе Дейтонского соглашения.
Для Бундесвера это была первая широкомасштабная миссия за пределами зоны ответственности. По сравнению с другими странами немцам не хватало опыта, когда они собрались вместе с представителями Евросоюза, ОБСЕ и НГО, чтобы выявить дублирование усилий в географически пересекающихся участках своих зон ответственности. Офицеры, входящие в группу военно-гражданского сотрудничества (CIMIC), узнали о взаимной пользе координации усилий со своими гражданскими коллегами из международного сообщества. Офицеры и гражданские специалисты смогли избежать растраты средств, как это обычно происходит при бессистемном распределении денег, благодаря обмену ценной информацией о мерах содействия реинтеграции возвращающихся беженцев и определению элементов инфраструктуры, таких как дома, мосты и школы, которые могли быть восстановлены только с помощью и при участии Бундесвера.
Очень часто такой первоначально неформальный обмен данными приводил к повторным проектам, успех которых был заслугой всех, кто внес свой вклад: организаций по оказанию помощи, УВП, ОБСЕ, СМПС и Бундесвера. В ходе многочисленных совещаний в полевых офисах гражданских организаций офицеры CIMIC выясняли, в чем политическая оценка ситуации гражданскими коллегами отличалась от их собственной. В свою очередь, гражданские специалисты получали пользу от знакомства с точкой зрения немецкого военного командования. Такой обмен мнениями оказался особенно полезным при оценке угроз. В ходе миссии командующий немецкой военной базой в Райловач получал поддержку политических советников, обычно экспертов Бундесвера с опытом работы в области политических наук или региональных исследований. Их консультации для командующего, например, включали информацию о том, какое место в местной иерархии занимает партнер по переговорам.
Взаимозависимость гражданской и военной составляющих в постконфликтной миротворческой деятельности стала еще более очевидной в ходе миссии в Косово с участием миротворческого контингента в Косово (КФОР) и Временной администрации ООН. Резолюция 1244 Совета безопасности ООН передала Косово под временное управление ООН. Впервые Бундесвер получил свою собственную зону ответственности на юге Косово. Так как средства, выделяемые на обеспечение безопасности, администрацию и огромные восстановительные работы, были неразрывно связаны, НАТО, ООН, ЕС и ОБСЕ активизировали усилия по координации действий. Бундесвер учредил отдел J9 CIMIC на уровне корпуса, чьей главной задачей было взаимодействие между военными и гражданскими специалистами. В течение последнего десятилетия в результате особого влияния миссий КФОР и ИСАФ были введены новые должности советников с подчинением непосредственно командующему, такие как советник по вопросам культуры или эксперт по заграничной территории, которые предоставляют информацию по таким аспектам, как религия, экономика и возможные претензии и особенности местных партнеров по переговорам.
Пример Афганистана
В отличие от советников гражданский представитель обладает равным с командующим контингентом рангом и не относится к Бундесверу или Министерству обороны. Пример Мазари-Шарифа является хорошей иллюстрацией: на схеме организационной структуры штаб-квартира миссии будет на самом верху, а от нее вниз в разных направлениях ведут две линии. Одна соединяет гражданского представителя и посольство Германии и министерство иностранных дел, а другая — командующего и штаб-квартиру НАТО, командование совместных операций и министерство обороны в Берлине. Такая организационная структура подразумевает, что любые разногласия могут быть урегулированы только на самом верху, т.е. на межведомственном уровне в столице. Таким образом, настоятельно рекомендуется начинать процесс координации и согласования в полевых штабах.
Для министерства иностранных дел было разумно иметь представителя в штабах контингентов под немецким руководством. Зона действия немецких войск постоянно находилась под пристальным вниманием со стороны средств массовой информации. Таким образом, все, что бы там ни происходило, например, неудачное проведение восстановительных мероприятий в районе конфликта, расточительное использование ресурсов или, в худшем случае, возобновление насилия, будет связано с Бундесвером. Эксперты были нужны для того, чтобы контролировать распределение помощи, следить за затратными крупномасштабными проектами, такими как строительство международного аэропорта в Мазари-Шарифе, или выступать в роли посредников между высокопоставленными политиками. Кроме того, зона действия Бундесвера не обязательно должна захватывать столицу страны пребывания. В Афганистане так и было. Однако имея в зоне действия главного гражданского представителя, министерство иностранных дел извлекало пользу, получая из первых рук информацию о том, что происходит в зоне ответственности немецкого контингента, информацию, которой немецкие дипломаты из посольства в Кабуле не могли располагать в силу своей удаленности от места событий.
Присутствие в зоне ответственности главного гражданского представителя обеспечивает значительное преимущество, так как он представляет интересы гражданских властей в регионе. В постконфликтных регионах местные вооруженные силы обычно воспринимаются как блюстители закона и порядка даже спустя годы после окончания военных действий. Система управления и судебная система, с другой стороны, вызывают значительно больший скептицизм, и требуется немало терпения для постепенного выстраивания этих институтов власти. Таким образом, гражданский чиновник высокого ранга из правительства Германии представляет собой весьма значительную персону, человека, который имеет возможность акцентировать внимание на главенстве политических методов во время консультаций с афганскими партнерами. Поддержание мира при помощи военной силы остается задачей Бундесвера, однако демократизация, главенство закона, восстановление или часто упоминаемое надлежащее госуправление попадают в сферу компетенции гражданского представителя.
Несомненно, нельзя исключить некоторых трений между командующим контингентом и гражданским представителем. Независимо от национальности генералам обычно проще прийти к взаимопониманию в отношении оценки ситуации, приоритетов и плана действий, что, скорее всего, является результатом обучения, служебной карьеры и профессиональной этики. Они принимают на себя всю тяжесть ответственности за свои войска, а также за обеспечение безопасности в своей зоне ответственности, действуя в трудных условиях постконфликтной ситуации. Тем не менее, в долгосрочной перспективе должно быть восстановлено главенство политических методов управления. Другими словами, судебная, исполнительная и законодательная ветви власти в какой-то момент получат контроль над вооруженными силами. Наличие гражданского представителя, напоминающего всем в военном лагере и за его пределами об этой долгосрочной цели, весьма полезно.
Еще одно преимущество такой организационной структуры заключается в том, что работа гражданского представителя зачастую совпадает с работой персонала штаба. Что касается CIMIC, его задачей является поддержка проектов по восстановлению. В том, что касается разведывательных или психологических операций, представитель может оказать существенную помощь, поделившись своим мнением о местных властях, политиках и высокопоставленных лицах. Его работа дополняет усилия советников по вопросам политики, права, работы с общественностью и культуры в зоне ответственности. Главный гражданский представитель также является основным контактным лицом для персонала международных организаций, таких как Миссия ООН по оказанию помощи в Афганистане и НГО. Имеются также резервы для дальнейшего совершенствования, особенно в отношении координации действий с НГО, которые хотят сохранить свою независимость, так как в зоне ответственности Бундесвера многие возможности для плодотворного сотрудничества еще не используются.
Заключение
Научные работники и представители правительственных структур приходят к пониманию того, что международное сообщество уже не так заинтересовано в крупномасштабных миссиях, таких как в Косово и в Афганистане, из-за враждебного отношения к персоналу из стран-участников и скромных результатов их усилий, поэтому размышления о том, как усилить роль главного гражданского представителя при командующем контингентом Бундесвера, могут показаться напрасной тратой времени.
Но после 2014 г. негативное отношение изменилось. Одной из причин было улучшение экономики в северных провинциях Афганистана. Следует упомянуть и другую причину: потери у немцев и афганцев в зоне ответственности регионального командования «Север» были ниже, чем в других частях страны. Политическая ситуация на севере более стабильная, что вполне может быть объяснено тесными связями между военным командованием и гражданским представителем.
В случае последующего крупномасштабного международного вмешательства имеет смысл с самого начала подключать главного гражданского представителя к работе по постконфликтному восстановлению. Когда бы немецкие военнослужащие ни выполняли миссию за пределами страны, в ней должны участвовать специалисты по внешней политике и развитию. Таким образом, неподключение главных гражданских специалистов к такой работе было бы необоснованным, учитывая успешные результаты, которые уже были продемонстрированы.
В сценарии отработки возможных ситуаций, о котором писалось в начале статьи, афганская сторона в конечном итоге согласилась обсудить компромиссное решение. Четыре участника провели еще одну встречу, позволившую всем сохранить лицо. После нее появились долгожданные фотографии, на которых четыре руководителя, представляющих две ветви исполнительной власти, два человека в форме, двое гражданских, немцы и пуштуны, подписывают меморандум. С точки зрения дипломата, главенство демократической процедуры при выработке политического курса было восстановлено. Новый губернатор-пуштун был доволен полученным международным признанием и успешно воспользовался появлением в средствах массовой информации, чтобы рассказать о дополнительных средствах, которые он смог получить для своей провинции. Генералы согласились с тем, что их кодекс чести был соблюден.
Несомненно, подобные сценарии всегда несколько искусственны. Тем не менее, представители Балтийского корпуса, участвовавшие в миссии ИСАФ, подтвердили, что факты и атмосфера ситуации в сценарии навеяны реальными событиями в Афганистане. Отработка сценария в значительной мере способствовала успеху учений «Crystal Eagle 13». Все участники согласились, что они многому научились друг у друга.
Комментарии закрыты.