Стратегическая важность

Сотрудничество и конфронтация в Черном море

Натия Гвенетадзе, Министерство обороны, Республика Грузия

Hедавние события в системе международных отношений, не в последнюю очередь возрождение России как амбициозной региональной и мировой державы, негативно сказались на глобальных структурах безопасности. Когда Россия продемонстрировала возможность проводить чужими руками операции в своём ближнем зарубежье, НАТО и прозападные страны в регионе оказались неспособными консолидироваться и выступить с эффективной контрстратегией. В 2014 г. тогдашний Генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен охарактеризовал российскую военную агрессию как «самый серьезный кризис в Европе со времен падения Берлинской стены» и объявил, что НАТО «не может больше вести дела с Россией как обычно».

Российские попытки восстановить региональное превосходство, которое существовало в советские времена до начала «холодной войны», включают целый ряд гибридных операций в Прибалтике, Восточной Европе и, совсем недавно, в регионе Черного моря и в Евразии. В основном Россия прибегает к «мягкому давлению», бросая вызов Западу, но при этом не переходя «красную черту». Многие эксперты соглашаются с тем, что российской политикой движет желание восстановить свой статус «великой державы». Аннексия Крыма после вторжения в 2008 г. в Грузию является показателем эволюционирующей военной стратегии Кремля в черноморском регионе.

Любое обсуждение новой политики России на Черном море должно опираться на исторические аспекты. Во времена «холодной войны» Черное море называли «советским озером». Как считает Борис Тукас из Центра стратегических и международных исследований, после развала Советского Союза черноморский регион стал менее важным для Запада с геостратегической точки зрения, «но для России он сохранил свою насущность при формировании концепции отношений с ближним зарубежьем». Россия утратила свои наиболее важные геополитические и торговые коридоры в регионе. Как поясняет Гуннар Аселиус в своей работе «Взлет и падение советского военно-морского флота в Прибалтике в 1921-1940 гг.», черноморские порты служили советскому флоту в качестве регионального форпоста, позволявшего контролировать торговые маршруты товаров и энергоносителей и оказывать влияние на прибрежные государства.

После окончания «холодной войны», в новом однополярном мире, в котором не было сильной России с ее амбициями «великой державы», регион был относительно стабильным. Сегодня, однако, как отмечает корреспондент Би-Би-Си Джонатан Маркус, Россия «вернулась, и у нее есть желание взять реванш, она стремится укрепить свои позиции у своих границ, она хочет восстановить подобие своей бывшей глобальной роли и отомстить за то пренебрежение, с которым, как ей казалось, к ней относился Запад». И черноморский регион вновь стал ареной противостояния в контексте баланса сил между Россией и Западом.

Региональное значение

В классическом геополитическом понимании черноморский регион, из-за его геостратегической важности как перекрестка коридоров, протянувшихся с востока на запад и с юга на север, считается базовым регионом для евроазиатской стабильности и безопасности. Географическое расположение региона всегда обуславливало его значимость для великих держав, что, возможно, является одним из основных факторов сдерживания поступательной интеграции и практического сотрудничества в регионе.

В этом районе имеется сложный набор конфликтов, находящихся как в активном, так и в замороженном состоянии. Конфликты в Абхазии, Южной Осетии, Нагорном Карабахе и Приднестровье тянутся в регионе еще с того времени, как распался Советский Союз и бывшие республики вновь обрели независимость. Эскалация некоторых из этих старых конфликтов усилилась в результате возникновения новых – в Украине, в Крыму, на Донбассе. Нерешенные конфликты в регионе не только создают помехи для сотрудничества и партнерских отношений между региональными субъектами, но еще больше стимулируют дестабилизацию и оказывают негативное влияние на региональную безопасность.

Теоретически, с точки зрения географии, черноморский регион имеет важное значение для межрегиональной торговли и транзита товаров и энергоресурсов. На практике же это своеобразная площадка, на которой державы меряются силой. По этой причине значение региона часто обсуждается в ключе интересов основных региональных и мировых игроков, таких как Россия, США, НАТО и Турция.

Важность региона определяется тремя взаимозависимыми факторами: безопасность, торговля и маршруты транзитных перевозок энергоносителей. Значение региона как торгового и транзитного коридора значительно повышает интерес к нему в плане стратегической безопасности со стороны региональных и мировых держав. Находясь близко к российским нефтяным и газовым месторождениям, а также к Каспийскому морю, черноморский регион представляет собой важную мировую транзитную зону для действующих и планируемых нефтяных и газовых трубопроводов, соединяющих Европу, Россию, Среднюю Азию и Ближний Восток.

Европа, зависящая в большой степени от транзита нефти и газа через этот регион, ищет возможности диверсифицировать свой импорт энергоносителей, чтобы обезопасить себя от непредсказуемой России. Одна из таких возможностей – Южный газовый коридор, который должен обеспечить диверсификацию импорта природного газа Европейским союзом. Вместе с тем, в черноморском регионе также могли бы быть размещены альтернативные маршруты доставки российских энергоносителей.

Черное море также превратилось в логистический центр для операций российского ВМФ в восточном средиземноморье. Аннексировав Крым, Россия повысила свой статус морской державы. Россия планирует модернизировать свой флот, построить новые базы и увеличить свои военные преимущества в регионе. Януш Бугайски и Питер Доран из Центра анализа европейской политики в своей работе, опубликованной в 2017 г., указывают: «Черноморский флот России расположен таким образом, чтобы перекрыть доступ иностранным военным судам к Кавказу и Украине. Присоединение Крыма дает России дополнительную береговую линию в несколько сотен километров, а также критически важный черноморский порт Севастополь». И это вдобавок к 220-километровому черноморскому побережью, которое предоставила России Абхазия.

Однако, ВМФ Турции пока что остается самым сильным в регионе. Турция сохраняет ведущую роль в структуре безопасности в регионе и активно проводит политику, не позволяющую никому другому доминировать в регионе. Турция традиционно контролирует пролив Босфор, реализуя право, данное ей Конвенцией Монтрё. Вместе с тем, учитывая агрессивную политику и значительные военные преимущества России, для Турции может быть затруднительным и дальше проводить свою традиционную политику в отношении Черного моря. Турция должна будет прийти к определенному балансу в сотрудничестве с Россией и НАТО в том, что касается безопасности черноморского региона. Текущее обновление Россией своего черноморского флота и ее желание доминировать в регионе усложняет ситуацию.

Региональные интересы России

Россия рассматривает черноморский регион как жизненно важную зону для свой национальной безопасности, торговли и транзита энергоносителей. Экономика России в значительной степени зависит от экспорта энергоносителей, что заставляет ее бороться за контроль над маршрутами, по которым проходят трубопроводы.

Россия всегда была самой крупной региональной державой как с экономической, так и с военной точки зрения. Как поясняют Оксана Антоненко и Бастиан Гиегерич в своей статье в журнале «Survival», «Россия все еще рассматривает вопросы безопасности с позиций географии и политического прагматизма», и воспринимает все соседние страны на западном направлении в качестве ключевых для своей безопасности.

Несмотря на то, что после распада Советского Союза эти страны получили независимость и начали вырабатывать свою внутреннюю и внешнюю политику, Россия все еще не в состоянии принять эту новую реальность и «рассматривает регион как свою исключительную сферу влияния или, как выразился бывший российский президент Дмитрий Медведев, «зоны привилегированных интересов» России», – пишет Трейси Герман в своей работе, написанной в 2014 г. для Института стратегических исследований в Военном училище сухопутных сил США.

Стратегические амбиции российского президента Владимира Путина состоят в том, чтобы восстановить статус России как мировой державы и ограничить влияние НАТО. Тукас указывает, что основной темой Стратегии национальной безопасности России, принятой в 2015 г., и военной доктрины, принятой в 2014 г., является «общая одержимость Кремля идеей разделять и властвовать, особенно в регионах Черного моря и Кавказа». Это отражает тот факт, что «российская военная элита рассматривает захват Крыма как знаменательное событие в восстановлении стратегической состоятельности», как отмечается в докладе Чатем Хаус, опубликованном в 2015 г.

Путин называет возрождение России «восстановлением исторической справедливости». Осознавая, что она не смогла помешать присоединению Румынии и Болгарии к НАТО, Россия старается использовать все возможности, чтобы не допустить расширения НАТО непосредственно до своих границ. Таким образом, целью агрессивной политики России в черноморском регионе является снижение в нем роли НАТО. Масштабная милитаризация региона, предположительно для сохранения и продвижения этих укоренившихся российских интересов, была наиболее заметным аспектом действий России в регионе. Как пишут Бугайски и Доран, «Целью этой модернизации является создание объединенных вооруженных сил, способных лишить НАТО доступа к Черному морю, а также увеличить внешнее влияние и угрожать интересам США и НАТО в Средиземноморье и на Ближнем Востоке».

Интересы НАТО в черноморском регионе

Нынешнее участие НАТО в делах региона берет начало с распада Советского Союза. Из-за своего привлекательного географического местоположения регион стал играть важную роль для Запада в противостоянии возникающим угрозам безопасности и в глобальной войне с терроризмом. Таким образом, страны-члены НАТО осознают, что им «необходим беспрепятственный доступ к региону Черного моря для обеспечения безопасности на Балканах и на Ближнем Востоке. Этот регион чрезвычайно важен для коммуникаций НАТО и для доступа к Афганистану для управления переходным периодом после окончания войны. Обеспечение безопасности региональной энергетической инфраструктуры в черноморском регионе чрезвычайно важно для удовлетворения энергетических потребностей Европы», пишет Шерил Кросс в журнале «Southeast European and Black Sea Studies».

В том, что касается вопроса безопасности, «Стратегией НАТО в черноморском регионе движет не только противостояние с Россией, но также проблемы терроризма, распространения оружия массового уничтожения и обеспокоенность по поводу энергоносителей», – отмечает Надия Александрова-Арбатова, соавтор доклада «Расширенный черноморский регион в XXI веке: стратегические, экономические и энергетические перспективы». На своем саммите в Варшаве в 2016 г. альянс признал стратегическую важность Черного моря и необходимость расширять сотрудничество между странами-членами и партнерами НАТО. Кроме того, признавая, что текущие события в регионе серьезно подрывают доверие к НАТО, Генеральный секретарь Йенс Столтенберг отметил вероятность усиления военных возможностей альянса в регионе.

Россия и НАТО

Исторически, отношения между НАТО и Россией характеризуются как «состоящие из проблем, недоверия и ложных представлений; эти отношения вряд ли можно назвать настоящим партнерством», – считают Антоненко и Гиегерич. В России НАТО воспринимается как антироссийская организация и угроза безопасности, несмотря на четкое указание в Уставе НАТО на то, что альянс является оборонительным и не направлен против какой-либо страны. Российские политические руководители также считают НАТО инструментом американской политики как в Европе, так и в Евразии.

Реальной характеристикой отношений между НАТО и Россией в черноморском регионе является тот факт, что обе стороны уже пересекли «красную черту». Еще в 2008 г. российский президент заявил, что «мы рассматриваем появление мощного военного блока у наших границ … как прямую угрозу безопасности нашей страны». С другой стороны, тогдашний заместитель Генерального секретаря НАТО Александр Вершбоу в 2015 г. так охарактеризовал деятельность России: «В Восточной Европе Россия порвала и выбросила международный кодекс поведения. Она вернулась к стратегии политики с позиции силы. Она угрожает не только Украине, но и европейской и глобальной безопасности в целом… Российская агрессия против Украины – это не единичный случай, а введение в европейскую безопасность совершенно новых правил игры».

Сегодня многие эксперты считают, что баланс сил в черноморском регионе изменяется в пользу России. Россия хорошо понимает важность Черного моря для дальнейшего распространения своих интересов и использует агрессивный подход, чтобы стать доминирующим субъектом в регионе. Россия рассматривает расширение НАТО как угрозу своей национальной безопасности и сделает все, чтобы не допустить превалирующей роли НАТО в регионе. НАТО, однако, в регионе уже присутствует, учитывая тот факт, что три прибрежных государства являются членами альянса. Значительное военное превосходство России в регионе и ее агрессивная политика беспокоят НАТО и рассматриваются как вызов евроатлантической безопасности в целом.

Заключительное коммюнике саммита НАТО в Варшаве подчеркнуло важность черноморского региона: «Появляются новые вызовы в прибалтийском и черноморском регионах… Россия продолжает укреплять свои военные позиции, наращивать военную активность, размещать дополнительные современные возможности и бросать вызов региональной безопасности. Эти события привели к возросшей непредсказуемости, которую можно смягчить взаимными мерами транспарентности и снижения риска». Подтверждая эту оценку, бывший Главнокомандующий объединенными войсками НАТО в Европе генерал Филип Бридлав предупредил в 2014 г., что милитаризация Россией Крымского полуострова будет иметь последствия для всего региона Черного моря.

Российское руководство уже давно охвачено лихорадкой восстановления буферной зоны на западных границах страны. «Все началось с травмы, нанесенной распадом Советского Союза, добровольную дезинтеграцию которого Владимир Путин позднее назвал «величайшей геополитической катастрофой XX века»», – напоминает Тукас. Вторгшись в Украину, Россия сломала представление о том, что война сегодня является немыслимым вариантом. Россия успешно превратила сдержанную реакцию Запада на ее нарушения основополагающих принципов европейской безопасности в стратегическое преимущество и продолжает агрессивно отстаивать свои интересы в регионе. В ноябре 2018 г. российские корабли захватили украинские военные суда и их команды в Черном море в нарушение существующих положений морского права.

Заключение

После долгого периода пребывания в тени черноморский регион сегодня стал ареной состязания многочисленных субъектов с конфликтующими интересами. При этом нет единой комплексной стратегии противостояния агрессивной российской политике в регионе. «На геополитической «большой шахматной доске» в районе Черного моря происходит реорганизация, когда евроатлантическое сообщество, с одной стороны, и Россия, с другой, стараются перекроить свои пересекающиеся сферы влияния после крымского кризиса», – пишет блоггер по вопросам европейской безопасности Ралука Сернатони. С практической точки зрения кризис в Крыму «иллюстрирует границы европейской привлекательности, а также сокращение американского влияния в районе Черного моря», – пишет Игорь Делано в «AtlanticVoices».

Когда Турция, НАТО и другие прибрежные государства осознают, что «контроль за Черным морем лежит в основе ревизионистских амбиций по восстановлению международного статуса России и повороту вспять всех изменений, которые произошли со времени окончания «холодной войны», они должны будут найти приемлемое решение вопросов, вызывающих общую озабоченность, считают Бугайски и Доран. В настоящее время отсутствует платформа эффективного регионального сотрудничества, и, учитывая ограниченный характер сотрудничества, стабильность вряд ли вернется в черноморский регион в ближайшее время. Это противоречит интересам всех стран региона, за исключением, возможно, России. До Варшавского саммита «у НАТО не было инициативного стратегического видения своей роли в формировании обстановки безопасности в районе Черного моря», – отмечают Кристофер Чиввис, Андрей Шевченко, Эка Ткешелашвили и Гор Мунтеану в 2016 г. в работе, написанной по заказу Германского фонда Маршалла Соединенных Штатов. При отсутствии активного участия НАТО в этом процессе, Россия будет самостоятельно формировать будущее этого региона.

То, как Запад, и особенно НАТО, отреагируют на поведение России, будет определять дальнейший курс действий России. Однако, нынешний западный и региональный ответ на ревизионистские авантюры России в регионе недостаточно убедителен. В свете масштабной российской милитаризации пространство для сотрудничества между западным блоком и Россией в черноморском регионе сужается. Без решительных действий со стороны НАТО и его региональных союзников можно ожидать, что Россия и дальше будет продолжать свою политику вмешательства и сокращения влияния Запада в регионе. Пока что картина остается неясной, но черноморский регион может стать эпицентром разногласий между НАТО и Россией.

Рекомендации в отношении будущей политики:

Повысить уровень присутствия НАТО в регионе. Для повышения безопасности, альянс должен принимать больше участия в делах региона. Он должен проводить совместные операции, учения и обучение. НАТО должна еще раз продемонстрировать странам-кандидатам, что «политика открытых дверей» остается в силе и что на нее не могут повлиять внешние силы. Альянсу просто необходимо как можно скорее составить план действий, способствующий более тесному сотрудничеству со странами-партнерами, которое обеспечит безопасность в регионе. НАТО должна присутствовать в регионе и быть готова к такому сотрудничеству.

Развивать региональное сотрудничество и повышать региональную сплоченность. Сегодня в регионе Черного моря отсутствует целостная региональная структура. Несмотря на то, что страны находятся под единым зонтиком Организации черноморского экономического сотрудничества, они принадлежат к разным блокам и у них разные подходы. Из-за этих различий основное внимание этих стран направлено больше за пределы региона, чем внутрь него. Региональное сотрудничество также отсутствует, и страны не осознают себя единым региональным блоком. Взаимосвязанные и пересекающиеся конфликты крупных держав практически разрушили региональную интеграцию. Таким образом, регион должен найти взаимовыгодные интересы и создать формат сотрудничества для продвижения этих интересов.

Разработать комплексную стратегию морской безопасности. Несмотря на признание важности механизма безопасности на Черном море, у НАТО нет целостной стратегии морской безопасности для этого региона. Для решения общих проблем безопасности необходима общая повестка дня по вопросам безопасности, которая бы включала оценку общих угроз безопасности и четко определяла цели и дальнейшие шаги, которые при необходимости надо будет предпринимать.

Развивать возможности черноморских стран. Члены НАТО на восточном фланге слишком слабы, чтобы противостоять военной машине России. У них также нет возможностей противостоять напористости Кремля. Прибрежные страны и ведущие члены НАТО должны увеличить оборонные расходы, модернизировать свои вооруженные силы и возможности ВМФ и более интенсивно сотрудничать в целях создания эффективного сдерживания и обороны. На Варшавском саммите союзники согласились с тем, что увеличение военных возможностей стран-партнеров соответствует интересам НАТО и напрямую служит укреплению евроатлантической безопасности.

Поддерживать диалог между НАТО и Россией. Как уже обсуждалось выше, угрозы безопасности в черноморском регионе затрагивают не только этот конкретный регион, но и страны Запада. Поэтому, для избежания дальнейшей эскалации конфликтов в регионе и нанесения ущерба архитектуре безопасности в более широком плане, крайне необходим диалог между Западом и Россией. НАТО и Россия должны найти пути стабилизировать региональную обстановку и наладить сотрудничество в сфере морской безопасности.