Укрепляя соседние страны

Политика ЕС в отношении своих соседей должна быть последовательной и согласованной

Теодор Люсьен Мога, доцент Центра Европейских исследований, Университет им. Александра Иона Кузы

Европейский Союз всегда отвечал на проблемы в соседних странах распространением и воплощением своих основополагающих ценностей, норм и принципов. Самым действенным инструментом ЕС является механизм расширения членства. Поскольку ЕС не может расширяться неограниченно, в 2004 г. была принята Европейская Политика Соседства (ЕПС), целью которой является укрепление стабильности, безопасности и процветания в странах за пределами ЕС. Тем не менее, ЕС оказался не в состоянии значительно снизить уровень проблем в странах, находящихся у его границ. Наоборот, страны, находящиеся вблизи ЕС, стали менее стабильными и безопасными. На юге, вдоль бассейна Средиземного моря, в 2011 г. «Арабская весна» привела к беспрецедентной волне политических, экономических и военных потрясений, кульминацией которых стали гражданская война в Сирии, возникновение ИГИЛ, также известное под названием Даиш, и полный хаос в Ливии после падения централизованной власти. На востоке, после саммита «Восточного партнерства» в Вильнюсе в ноябре 2013 г., кризис на Украине привел к региональной нестабильности в постсоветской Восточной Европе, что поставило под угрозу безопасность во всей Европе. С тех пор, многие выражали опасения относительно ЕПС и призывали к пересмотру всей политической схемы. «Просчет», «отсутствие предварительной оценки», «неполное понимание региона(-нов)» и «необходимость в политике, лучше приспособленной под страны-партнеры» — вот некоторые из фраз, звучащих в политических дискуссиях и рекомендациях относительно будущей политики.* Критики усомнились в действенности «преобразовательной силы» Европы в соседних странах, и, в конце концов, Европейскую Комиссию попросили сформулировать ответ на происходящие события. С этой целью публикация обозрения ЕПС в ноябре 2015 г. еще раз обратила внимание на «необходимость нового подхода, пересмотра приоритетов и введения новых методов работы».

ЕПС №2: Что же на самом деле нового?

Однако, обновленная ЕПС, также, как и ее предыдущая версия, не имеет достаточного механизма для эффективного реагирования на региональные потрясения, а также гибкости в противостоянии различным угрозам. Новая политика добрососедства не имеет достаточного механизма для эффективного реагирования на региональные потрясения. Это связано с фазой концептуализации ЕПС в 2003-2004 гг. ЕПС была смоделирована по принципу расширения самого ЕС (за вычетом привлекательного промежуточного этапа присоединения), что в конечном итоге оказалось неподходящим решением, учитывая сложности и неопределенности в странах-соседях ЕС. Главной идеей было то, что более плотное экономическое сотрудничество и интеграция стран ЕПС в экономику ЕС параллельно с распространением европейских основополагающих идей (таких, как демократия, права человека, экономический рост и социальное обеспечение), что способствовало бы образованию «общественного самосознания» и, соответственно, укреплению региональной стабильности и безопасности. Таким образом, устанавливая прочные связи со странами ЕПС, ЕС пытается привлечь соседние страны в более широкое сообщество безопасности. Однако, первоначальная положительная оценка ЕПС, похоже, оказалась завышена, поскольку ограниченные привлекательные стороны ЕПС не смогли дать соседним странам достаточную мотивацию заплатить требуемую цену за сближение с ЕС и начать проведение коренных реформ. За прошедшие пару лет ЕС также пришлось столкнуться с явлениями совершенно иного характера, такими, как вновь возникшая неуверенность относительно сферы безопасности и геополитическое противостояние, что шло вразрез с усилиями ЕС по стабилизации региона. Потрясения, исходящие из неспокойных окрестностей ЕС, внесли перенапряжение в его работу, поскольку ЕПС изначально была смоделирована в соответствии с мягкой нормативной логикой, которая вряд ли бы смогла прижиться в неуравновешанной среде, не имеющей необходимых условий для функционирования «общинного подхода».

Таким образом, как видно из «Обзора ЕПС» за 2015 г. и «Глобальной стратегии Европейского союза» (ГСЕС) за 2016 г., ЕС необходимо разработать новый подход, позволяющий более реалистично воспринимать его традиционные общественные механизмы. И тем не менее, одновременное задействование ЕПС в своей политике двух логических посылов, «основанного на интересах» и «основанного на ценностях», может только снизить ее достоинства, из-за чего она начнет выглядеть неэффективной. До настоящего времени трудности в примирении этих двух подходов (интересы против ценностей) стали очевидны уже с 2004 г. Отсутствие концептуальной ясности, в свою очередь, выразилось в политике по отношению к соседним странам, охарактеризованной внутренней несогласованностью и непоследовательностью. Более того, распространение имиджа, сочетающего в себе нормативные и геополитические составляющие, привело к тому, что ЕС не смог представить себя ни как институт преобразований, основанных на ценностях, ни как геополитического стратега, ставящего во главу угла интересы. Конструктивная двойственность, проявленная ЕС, особенно озадачила соседние страны, пытавшиеся понять действия ЕС. Даже сегодня ЕС должен дать четкие объяснения относительно конечных политических целей «finalité politique» своего взаимодействия с соседними странами вместо того, чтобы колебаться между теориями исключения и включения и между ограниченной и полной интеграцией. Кроме того, серьезные опаснения относительно безопасности так и остаются без ответа, поскольку настоящая европейская «дорожная карта» урегулирования продолжающихся конфликтов остается размытой.

Вместо этого ЕС недавно представил новую концепцию «жизнестойкости», что было основным лейтмотивом «Обзора ЕПС» за 2015 г. и ГСЕС. Жизнестойкость соседних с ЕС государств, похоже, является не только краеугольным камнем в долгосрочных отношениях ЕС с соседями, но также и ключевой концепцией обоих документов, поскольку это слово и производное прилагательное «жизнестойкий» было использовано в них не менее 50 раз (девять раз в обзоре ЕПС и 41 в ГСЕС). Если мы добавим еще 29 раз, когда это слово было использовано в другом важном документе, опубликованном Европейской комиссией в 2016 г., «Совместная структура противостояния гибридным угрозам – ответ Европейского Союза», то становится еще более очевидным, какое значение политики Евросоюза придают концепции «жизнестойкости».

На то время обзор ЕПС был одним из первых документов, включающих создание жизнестойкости в качестве цели внешней политики; позднее ГСЕС определил жизнестойкость как «способность государств и обществ осуществлять реформы внутри самих себя, и, таким образом, преодолевать внутренние и внешние кризисы и восстанавливаться после них». А именно, создание «государственной и общественной жизнестойкости к югу и к востоку от наших границ» определено как один из пяти приоритетов действий ЕС за его пределами. Остальные приоритеты включают в себя обеспечение собственной безопасности ЕС; разработку интегрированного подхода к конфликтам и кризисам; способствование развитию региональных порядков сотрудничества; и переосмысление и адаптацию глобального уравления ЕС в соответствии с требованиям XXI века). Таким образом, создание жизнестойкости представляет собой очевидное направление в концептуализации международных отношений ЕС, которое поддерживается «принципиальным прагматизмом» в качестве нового оперативного инструмента в его распоряжении.

Этот новаторский принцип на самом деле не далеко ушел от предыдущего взгляда ЕС на международную политику. Согласно ГСЕС, он прагматическим образом сочетает в себе «реалистическую оценку нынешней стратегической обстановки» с «идеалистическими устремлениями к построению лучшего мира». Такой двойной подход опять может создать больше новых теоретических и практических сложностей, чем решить старых, поскольку противоречие сохраняется в самих его терминах. С концептуальной точки зрения, международный «игрок» с идеалистическими взглядами может выполнять только действия, которые строго соответствуют моральным общепринятым ценностям. Совершение действий выборочно, в каждом конкретном случае руководствуясь прагматической оценкой затрат и выгод, рискует оказаться несовместимым с идеалистическими «мантрами» ЕС. ЕС не может действовать в идеалистической и реалистической манере одновременно. Это тот случай, когда надо выбрать либо одно, либо другое. В противном случае, действия ЕС на международной арене обречены на жесткую критику как несогласованные и непоследовательные, что может привести к негативным последствиям. «Политики должны платить цену за свои идеалистические амбиции, когда оказывается, что они не могут поступать в соответствии со своими идеалами, или когда они намеренно нарушают их своими действиями или бездействием; такие игроки на международной арене в лучшем случае теряют доверие/легитимность, а в худшем их могут обвинить в лицемерии», — замечает Майкл Смит в своей статье в журнале «Contemporary Security Policy». Например, мы можем наблюдать противоречивость намерений при оценке подхода ЕС к России. Признавая факт ухудшения отношений в результате незаконной аннексии Крыма и дестабилизации обстановки на востоке Украины, ЕС также признает, что конструктивное сотрудничество с Российской Федерацией приветствовалось бы в разрешении общих проблем. Это указывается как в обзоре ЕПС, так и в ГСЕС. Аналогичная ситуация и в отношениях с южными соседями, где ЕС и дальше продолжает поддерживать демократические преобразования в странах региона и, в этой связи, настаивает на укреплении сотрудничества и партнерских отношений, несмотря на тот факт, что авторитарные тенденции в регионе возрождаются довольно быстро (например, в Египте).

«Жизнестойкость» как противовес

Что действительно заставляет ЕС принимать ответные действия, так это отрицательные последствия «гибридных угроз» для европейской безопасности. Согласно оценке Европейской Комиссии, концепция гибридной угрозы определяется как «смесь принудительных и подрывных действий, конвенциональных и неконвенциональных методов (например, дипломатических, военных, экономических, технологических), координация которых может осуществляться государством или негосударственным образованием для достижения определенных целей, воздерживаясь при этом от открытого объявления войны». В последнее время эта концепция ассоциируется с российскими тайными военными операциями на Украине и с агрессивной тактикой ИГИЛ на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Например, если абстрагироваться от резкой конфронтации в регионе Донбасса, конфликт на Украине попадает под определение кибервойны, поскольку в нем задействованы дезинформация и пропаганда высокого уровня (особенно в социальных сетях). Для достижения своих стратегических целей ИГИЛ часто прибегает к широким информационным кампаниям для вербовки радикально настроенных людей или для призыва к своим сторонникам совершать определенные террористические акты.

Несмотря на то, что гибридные угрозы становятся все более заметными, о них прямо не упоминается в обзоре ЕПС. В нем делается акцент на стабилизации окружающих ЕС стран и на необходимость «работать над предотвращением конфликтов посредством раннего оповещения», но при этом термин «гибридный» не используется. Тем не менее, в документе обращается внимание на некоторые моменты, подпадающие под определение гибридной угрозы (терроризм, пропаганда и информационная война, кибер-преступления и т.д.) и называются средства противостояния им. И только позже, в апреле 2016 г., Европейская Комиссия издала документ, «Совместный механизм противостояния гибридным угрозам – ответ Европейского Союза». В нем за ЕС признается роль института, несущего ответственность по обеспечению безопасности и обязанного совершенствовать свои возможности в этой области. В документе также говорится, что в настоящее время угроза стабильности и безопасности ЕС исходит из стран, находящихся по соседству с ЕС. Учитывая всю сложность и многогранность данной концепции, в документе была сделана попытка дать определение термину «гибридной угрозы» для дальнейшего его использования в военном лексиконе ЕС и с целью выявления различий с «обычной угрозой». Документ, кроме этого, преследовал цель дать набор рекомендаций относительно сдерживания потенциального использования противником гибридной тактики. В нём были даны рекомендации по повышению степени осознания угрозы, обеспечению жизнестойкости, ожидание более решительных ответов членов ЕС и партнёров по ГСЕС на кризисные ситуации, увеличение роли «Общей политики в сфере безопасности и обороны» и укрепление связей между ЕС и НАТО. Позднее, этот всеобъемлющий подход был последовательно представлен в ГСЕС-2016, поскольку внутренняя безопасность ЕС представляется неразрывно связанной с его действиями на внешней арене и безопасностью соседних с ЕС стран. Предстоит еще увидеть, сможет ли реализация рекомендаций из «Совместного механизма противостояния» привести к более тесному сотрудничеству стран ЕС и стран ЕПС в сфере противостояния гибридным угрозам.

Выводы

Есть вероятность, что стратегическим приоритетом у восточных и южных соседей ЕС в ближайшее время станет жизнестойкость, и все еще неясно, насколько успешным будет обеспечение жизнестойкости в этих странах, особенно в условиях возрастающих гибридных угроз. Рассмотренный набор рычагов управления внешней политики ЕС, главным образом включает в себя определённую абстрагированность, которая лишает иллюзий тех, кто ожидает более конкретных шагов или более решительного поведения. Аналогичным образом, те, кто ожидают от ЕС политики, основанной на либеральной морали, также будут разочарованы новым прагматичным подходом ЕС к мировым делам. На этом фоне путаница, преднамеренно создаваемая гибридной тактикой, скорее всего, и дальше будет осложнять способность ЕС выработать действительно согласованный ответ, и предпочтение будет отдано индивидуальным действиям отдельных государств-членов. Для большей эффективности, ЕС должен объединить интересы всех государств-членов в единую систему, которую со временем можно было бы усилить «силами быстрого реагирования», в состав которых будут входить представители вооруженных сил и разведки из соседних с ЕС стран.

Данный краткий анализ показал, что не следует ждать быстрых результатов от ЕПС № 2.0, что не должно являться полной неожиданностью, учитывая, как медленно принимает ЕС единогласные решения в ответ на события в мировой политике. Хотя ЕС и претендует на особое положение в странах-соседях и на более широкой международной арене, он всё еще остается сторонником принятия мягких решений, что заставляет ЕС воздерживаться от смелых действий. Таким образом, мягкое воздействие остается сильной стороной политики ЕС, но и его самой большой слабостью.