Устойчивость после вторжения России

Реакция международных донорских программ

Д-р Ксения Сотникова, сотрудник по политическим вопросам, Консультативная миссия ЕС, Украина

 

С 2014 г. в Украину поступало огромное количество международной помощи, в том числе от донорских организаций (ДО), поощряющих реформы, которые позволят привести страну к вступлению в НАТО и Европейский союз. Однако, в результате жестокого вторжения России в феврале 2022 г. ДО столкнулись с многочисленными проблемами, включая угрозы личной безопасности, беспрецедентные стратегические вопросы и возможность выполнять свои основные задачи. Некоторые из них оказались не в состоянии продолжать работу и закрыли свои представительства в Украине, другие же оказывали влияние удаленно, используя существующие сети украинских партнеров, а третьи продолжали работать, изменив свои процедуры и/или приоритеты. Сейчас, по прошествии более года, можно оценить устойчивость тех ДО, которые продолжали выполнять свои полномочия, несмотря на потрясения, вызванные полномасштабным вторжением, и определять факторы, позволившие им адаптироваться к этим «новым нормальным условиям».

Февраль 2022 г. стал переломным моментом, изменившим стратегическую и оперативную структуру ДО. Однако каждая из этих организаций испытала разные последствия, и их реакция также была различной. Показателями уязвимости организаций являются области, в которых они столкнулись с наибольшими трудностями. О наличии определенного барьера свидетельствует неспособность продолжать работу в прежнем режиме. Некоторым организациям все же удалось преодолеть эти барьеры и адаптироваться к новым условиям, тем самым проявив «выработанную устойчивость». В ходе анализа этой адаптации факторы устойчивости следует рассматривать как условия и действия, которые позволили определенным ДО преодолеть или обойти эти барьеры. В рамках этой концептуальной схемы мы можем проанализировать устойчивость ДО, выявить факторы, позволившие им восстановиться и перестроить протоколы и политику с целью адаптации к новым стратегическим и операционным рамкам.

В основу исследования положены обширные эмпирические данные, собранные в ходе личных интервью с топ-менеджерами, координаторами проектов, программными аналитиками и консультантами, специалистами по закупкам и другими действующими и бывшими сотрудниками 10 донорских организаций разного масштаба, работавших в Украине в феврале 2022 г. Однако данные, предоставленные этими людьми, ограничиваются их опытом и не охватывают весь спектр донорского сообщества. Эти ДО представляют большинство категорий доноров, работающих в стране: двусторонние и многосторонние, местные и глобальные, работающие либо с неправительственными организациями (НПО), либо с государственными структурами Украины, и охватывают широкий спектр вопросов в проектной деятельности (безопасность, антикоррупционная, правовая, образовательная, гендерная, гуманитарная и т.д.). Они имеют много общего. Учитывая различия в размерах, масштабах, финансировании и присутствии, эту выборку можно считать репрезентативной, а выявленные тенденции – иллюстрацией более общих процессов. Ввиду деликатности темы информация, полученная от интервьюируемых, представлена без ссылок на конкретный опыт.

 

 

Реакция на вторжение: эвакуация, переоценка, адаптация

С началом вторжения России в Украину 24 февраля 2022 г. началась массовая эвакуация населения. Некоторые сотрудники ДО покинули Украину вместе с большинством других не украинцев, а другие поселились в западных регионах страны (из-за финансовых трудностей, семейных обязательств, а также из-за того, что украинским мужчинам от 18 до 60 лет было запрещено выезжать за границу в соответствии с недавно введенным военным положением).

Руководителям ДО пришлось решать многочисленные задачи в условиях крайней неопределенности (в плане безопасности, в политическом, информационном и оперативном плане). Эта критическая фаза состояла из двух основных этапов:

1. Обеспечение физической безопасности/перемещение персонала. ДО решали эту задачу по-разному.

• Обеспечение переезда до 24 февраля. После получения информации о возможном вторжении персонал был переведен из Киева и других регионов с высоким риском для безопасности, была введена практика телеработы.
• 24 февраля были реализованы четкие планы эвакуации. Эти планы различались в разных ДО и касались перемещения международного и местного персонала, маршрутов эвакуации и каналов связи.
• Четкие планы эвакуации отсутствовали. В этих ДО сотрудникам самостоятельно приходилось решать вопросы, связанные с транспортировкой и другими неотложными потребностями.

2. Принятие стратегического политического решения.

• Прекращение или приостановка работы.
• Или продолжение поддержки и сотрудничества с украинскими партнерами, понимая, что это потребует быстрой адаптации и многочисленных изменений.

 

 

ДО, принявшие решение о реализации сценария сотрудничества, столкнулись с многочисленными проблемами:

1. Ранее существовавшие стратегические и оперативные рамки оказались неактуальными. Некоторые запланированные проекты не удалось реализовать из-за проблем с безопасностью в регионах, где они должны были осуществляться, или из-за изменения приоритетов украинских бенефициаров (многие либо вступили в ряды вооруженных сил Украины, либо эвакуировались).

2. Отсутствие долгосрочных стратегий.

3. Проблемы коммуникации/координации. Перемещение сотрудников происходило хаотично, создание новых условий труда и перераспределение рабочих обязанностей заняло много времени. Некоторые местные сотрудники переехали в регионы, где ДО ранее не работали, что открыло возможности для новых видов деятельности. Связь с украинскими бенефициарами была нестабильной, некоторые из них представляли противоречивые заявки. Кроме того, если проект был зарегистрирован в правительстве Украины как «международная техническая помощь», то при внесении в него существенных изменений требовалась его повторная регистрация в Кабинете Министров страны. Прежние логистические цепочки в большинстве случаев были нарушены. Некоторые ДО передавали запросы на гуманитарную помощь своим международным партнерам.

4. Бюрократия. Соблюдение внутренних бюрократических процедур в ДО приводило к задержкам или блокированию поставок некоторых видов помощи. Например, при заказе товаров, пользующихся повышенным спросом (таких как аптечки, средства индивидуальной защиты и генераторы), обычные процедуры закупок могли вызвать сложности, в то время как другие покупатели (НПО и частные лица) могли обеспечить быструю оплату, в том числе наличными. Поэтому ДО не выдерживали конкуренции. Украинское законодательство еще не адаптировано к решению вопросов, связанных с ввозом помощи из-за рубежа, а процедуры таможенного оформления задерживают поставки.

5. Ограничения возможностей. Ограничения существовали как в количественном (нехватка персонала), так и в качественном аспектах. В новых условиях деятельности ДО нуждались в дополнительных знаниях и опыте, которыми штатные специалисты зачастую не обладали. Появились новые проекты с конкретными объектами закупок, требующие технических знаний. Изменения приоритетов и целей ДО часто приводили к внутренней реструктуризации в соответствии с новыми направлениями деятельности, созданию новых подразделений, найму профильных специалистов или переподготовке имеющегося персонала.

6. Ограниченность финансовых средств. Для реализации проектов, определенных в качестве новых приоритетов, ДО приходилось либо перераспределять средства из других проектов, либо использовать дополнительное финансирование от партнерских миссий.

К лету 2022 г. оперативная обстановка относительно стабилизировалась, появилась возможность среднесрочного и долгосрочного планирования. Организации/проекты, прекратившие свою деятельность, были вынуждены расторгнуть контракты со своими местными сотрудниками. Многие из этих сотрудников впоследствии были приняты на работу в ДО, оставшиеся в Украине, что позволило им укрепить свой экспертный потенциал. ДО возобновили регулярную проектную деятельность. К концу 2022 г. Они завершили внутренние структурные изменения и пересмотрели генеральные планы проектов. Появились новые проекты, в том числе в регионах, которые ранее не были охвачены. Бюрократические процедуры вновь стали обычной рутиной (некоторые ДО временно ввели более гибкие форматы подачи заявок и/или отчетов о помощи, а также упростили процедуры приема на работу).

Для сотрудников, работающих за рубежом, ДО пришлось искать индивидуальные решения. Некоторые продолжали работать в полностью дистанционном или гибридном формате. Другие устанавливали сроки, в течение которых сотрудники должны были принять решение о возвращении в Украину или расторжении контракта. Примерно в эти сроки (в основном с августа по октябрь 2022 г.) в ДО появилось много вакансий, поскольку у сотрудников из местных и международных штатов возникли проблемы с безопасностью. Таким образом, в ДО одновременно произошел значительный приток новых сотрудников, что потребовало определенной адаптации. Как и в период хаоса, последовавшего за полномасштабным вторжением, большинство ДО предложили помощь своим существующим сетям украинских бенефициаров и экспертов. Это позволило установить новый уровень доверия и задать тон дальнейшему сотрудничеству.

 

 

Полученный опыт: Последствия

Исходя из тенденций, выявленных в предыдущем разделе, можно оценить ДО с точки зрения их уязвимости и устойчивости. С учетом существующих исследований, под уязвимостью мы понимаем подверженность внешним потрясениям, а под устойчивостью – действия, позволяющие организации противостоять негативным последствиям потрясений или оправиться от них. В отношении ДО, работающих в Украине с февраля 2022 г., можно выделить:

1. Факторы уязвимости

• Сложные форматы принятия решений. Это касается как стратегических решений (стоит ли продлевать мандат организации), так и оперативных (как перераспределить средства, какие направления деятельности прекратить или запустить). Поэтому здесь важно учитывать систему убеждений (ценностей) организации и ее руководства, поскольку она напрямую оказывала влияние на темп и предметный результат решений, принимаемых в самый неспокойный период после вторжения.
• Уязвимости, обусловленные физическим расположением штаб-квартиры и региональных офисов ДО.
• Зависимость от логистических цепочек, которым не хватало диверсификации.

Однако основным фактором, обусловившим подверженность ДО потрясениям в результате вторжения, было либо отсутствие планов действий в чрезвычайных ситуациях, либо слабая оперативная готовность к их реализации.

2. Факторы устойчивости

• Моральный дух персонала.
• Возможности переезда. Наличие региональных офисов, расположенных вдали от мест боевых действий, и возможность организаций открывать временные офисы за рубежом (например, в Польше) позволили ускорить процесс адаптации.
• Способность расширения возможностей за счет найма новых сотрудников, создания новых должностей и передачи некоторых задач на аутсорсинг.
• Ранее установленные форматы телеработы, которые в основном были созданы в 2020-2021 гг. при адаптации к ограничениям во время пандемии COVID-19.
• Гибкость внутренних процедур. Независимость руководителей проектов в принятии решений (например, перераспределение средств, изменение основных списков проектов, перераспределение задач между переехавшими сотрудниками) и возможность временного упрощения бюрократических процедур для бенефициаров (например, подачи заявок на получение помощи и отчетов о ее использовании).
• Уровни бюрократии. Принимающие НПО оказались более гибкими, чем украинские государственные учреждения.
• Доступ к сетям. В этом плане ДО, опирающиеся на ранее налаженные связи в Украине (с другими донорами, украинскими партнерами, экспертами и поставщиками), а также с партнерскими ДО, было легче действовать, если они являлись частью глобальной сети.

 

 

Наряду с высоким моральным духом сотрудников, сыгравшим ключевую роль в самый сложный период, основным фактором, способствовавшим адаптации, стало наличие ранее отработанных протоколов и связей, которые помогли ДО быстрее восстановиться.

Оценить работу ДО за 2022-2023 гг. можно также с точки зрения эффективности и результативности. Эффективность – это показатель производительности труда, позволяющий получить результат, используя при этом наиболее оптимальный набор ресурсов, поэтому в данном случае речь идет об операционных средствах, использованных и/или растраченных в ходе реализации стратегии. В случаях, рассмотренных в данном исследовании, у ДО практически не было возможности обеспечить оптимальное соотношение между затратами и результатами, а также исключить дополнительные затраты для достижения целей. С другой стороны, зачастую достижение стратегических и оперативных результатов происходило с задержкой, а само планирование было нестабильным и иногда приводило к изменению конечных целей проекта на этапе его реализации. Кроме того, при нехватке ресурсов ДО вынуждены были передавать некоторые виды деятельности внешним подрядчикам, что приводило к дополнительным расходам. Более того, многие ДО на критическом начальном этапе предпочитали продолжать выплаты персоналу и бенефициарам, независимо от их практического вклада в реализацию программы/проекта, чтобы сохранить существующий потенциал и связи.

Эффективность оценивается по способности обеспечить конечный результат и является показателем качества. Она также учитывает, насколько улучшилась деятельность организации (в том числе в плане репутации). Общая цель ДО, работающих в Украине – приблизить страну к лучшим демократическим стандартам. Это исключает тот факт, что конкретные цели и сроки проекта были изменены в связи с реструктуризацией проектной деятельности и/или первоначальными задержками, вызванными неопределенностью и бюрократическими проволочками. Донорское сообщество, поддерживающее сотрудничество со своими украинскими бенефициарами, сумело сохранить рабочие отношения с партнерами, упорядочить внутреннюю и внешнюю координацию, реструктурировать проектную деятельность. ДО продолжали помогать Украине в ее противостоянии российской агрессии и в проведении реформ, которые продолжались и в 2022 г.

Хотя большинство ДО вернулось к регулярной проектной и программной деятельности еще до конца 2022 г., важно остановиться на уроках, извлеченных из кризиса, вызванного вторжением России. Эта ситуация стала стресс-тестом для каждого ДО в стране. Выводы, сделанные в данной работе, показали, что основным фактором, способствующим повышению устойчивости ДО, является подготовка: наличие ранее установленных форматов, протоколов и связей. В условиях нестабильной ситуации в области безопасности для ДО крайне важно разрабатывать планы, инструкции и протоколы, которые могут быть задействованы в критический момент, что позволит сэкономить время и силы и тем самым повысить устойчивость организаций:

• Создание протоколов безопасности для различных уровней угроз, включая превентивное перемещение и варианты эвакуации (с учетом различных возможностей эвакуации для местного и международного персонала).
• Планирование действий после эвакуации (каналы связи, инструкции по телеработе).
• Создание экстренных внутренних протоколов для упрощения бюрократических процедур (только в качестве временного решения). В частности, необходимо обеспечить гибкость для получателей помощи с точки зрения подачи заявок и отчетности, а также для руководителей проектов ДО, предоставив им большую свободу в принятии решений по перераспределению средств и изменению генеральных планов проектов. Кадровые службы также должны иметь возможность использовать специальные контракты и/или другие форматы для обхода процедур найма. При этом необходимо предусмотреть четкую цепочку согласований для предотвращения злоупотребления упрощенными процедурами.
• Улучшение координации между донорами для предотвращения дублирования усилий.
• Оптимизация координации с местными органами власти. ДО могут проводить предварительные переговоры с принимающими странами об упрощении бюрократических процедур в случае возникновения кризиса. Это может касаться и регистрации проектов международной технической помощи (и возможности оперативного изменения их технических условий), и возможности изменения процедур таможенного оформления некоторых критически важных товаров (на основе оценки рисков). Здесь, как и в предыдущих рекомендациях относительно внутренних правил ДО, необходимо ввести систему сдержек и противовесов, чтобы предотвратить злоупотребление этими возможностями.