Коммуникации во время кризиса

Майское наводнение в Сербии: извлеченные уроки

Желимир Кесетович, преподаватель кафедры исследования вопросов безопасности Белградского университета; Предраг Марич, заместитель министра внутренних дел Республики Сербия; и Владимир Нинкович, преподаватель кафедры исследования вопросов безопасности Белградского университета

Многочисленные практические примеры показывают, что коммуникации в период кризисных ситуаций могут предотвратить начало или усугубление кризиса, оказать влияние на его развитие, сократить или продлить его продолжительность, увеличить или уменьшить тяжесть последствий, а также повлиять на то, в какой степени пострадает репутация задействованных субъектов. Именно поэтому механизм коммуникаций между организацией и общественностью находится в числе ключевых элементов процесса управления кризисными ситуациями.

Большинство публикаций описывают коммуникации во время кризисных ситуаций в частном бизнесе, но сделанные наблюдения будут справедливы также применительно и к общественному сектору. Юридическая ответственность, подотчетность и общественный контроль сделали административных сотрудников важными фигурами в сфере кризисных коммуникаций, особенно в таких сферах как управление при чрезвычайных ситуациях. Тем не менее, на практике существуют значительные различия в осуществлении кризисных коммуникаций в разных политических контекстах, причем не только на техническом, нормативном или оперативном уровнях, но и на более абстрактом, символическом уровне понимания и осмысления проблемы.

В Сербии общественные институты и учреждения, отвечающие за управление кризисными и чрезвычайными ситуациями, в настоящее время проходят через период реорганизации. Госадминистрация постепенно внедряет концепцию общественных услуг и доктрину «нового общественного управления», согласно которым те подходы, которые используются в частном бизнесе, могут успешно воплощаться и в общественном секторе. Страны в переходный период переживают серьезную трансформацию во всех сферах государственного управления и предпринимают усилия по созданию демократических институтов и преодолению бремени авторитаризма. Этот процесс включает в себя изменения в системе ценностей, в государственных и общественных приоритетах и структурах.

По природе переходного периода, страна на этой стадии развития более уязвима. Переход от централизованной плановой экономики к рыночным отношениям, сопровождаемый перестройкой социальных структур и общественного устройства, часто может служить источником разочарования и недовольства населения. Исходя из соображений безопасности, права и этики, граждане должны осознавать существующие риски, они должны информироваться о развитии кризисной ситуации и о мерах по преодолению ее последствий. Безопасность населения напрямую зависит от оперативности и достоверности информации. Во время чрезвычайных ситуаций крайне важное значение имеют распространение четкой и ясной информации и скоординированные и согласованные ответные действия. Неадекватные ответные действия со стороны правительства и спасательных служб могут усугубить чрезвычайную ситуацию, подорвать их репутацию и увеличить вероятность того, что кризис перерастет в катастрофу. Вот почему чрезвычайную важность приобретает механизм соответствующих своевременных коммуникаций между руководителями на различных уровнях – на национальном, региональном и местном, а также коммуникации между общественным и частным секторами.

Важность информирования населения и проблемы, порождаемые его отсутствием, четко были видны во время наводнений в мае 2014 г. в Сербии и в соседних странах. По сообщениям СМИ, многие люди без видимых уважительных причин отказались подчиниться распоряжениям об эвакуации. Общественная реакция на возникшую ситуацию – или паника, или спокойное следование поступившим указаниям – во многом зависит от возможностей и способностей управляющих кризисными ситуациями своевременно и продуманно доводить до граждан информацию, что не всегда происходит. Кроме того, политические нюансы и действия средств массовой информации (включая Интернет и социальные сети) иногда усугубляли проблему, вместо помощи в её решении.

К сожалению, в СМИ преобладали тенденции к политизации этой кризисной ситуации и стремлению сделать из нее сенсацию. В этом хаотичном потоке часто несвоевременной, запутывающей информации со склонностью к сенсациям, голос местных властей был важной, но не всегда заметной составляющей. Сектор управления при чрезвычайных ситуациях, специализированное подразделение в Министерстве внутренних дел Сербии, координирует деятельность всех государственных и общественных институтов, вовлеченных в реагирование на чрезвычайные ситуации и катастрофы на всех уровнях политической территориальной организации. В этом подразделении имеются оперативные и экспертные отделы, координирующие и контролирующие ответные меры в случае кризисной ситуации. Это соответствующие постоянные органы, созданные местными советами для уровня муниципалитетов и городов, национальными штабами управления при чрезвычайных ситуациях для уровня административных районов, и соответствующими правительствами для уровня автономных провинций и республик. В случае необходимости штаб создает вспомогательные группы для выполнения конкретных заданий по защите и спасению населения.

Для того, чтобы оценить понимание сотрудников об их собственных усилиях по установлению коммуникаций с населением и налаживанию отношений со средствами массовой информации и политическими деятелями, штабам управления при чрезвычайных ситуациях в 31 муниципалитете и 9 городах был разослан вопросник, состоящий из 25 вопросов. Все эти территории пострадали от наводнения, и в них было объявлено чрезвычайное положение. Вряд ли результаты можно назвать отражающими объективную картину – опрос не был анонимным, и вопросник был прислан официальным государственным органом – но они могут дать первоначальное представление о существующей практике коммуникаций местных органов самоуправления и их отношениях со СМИ, с политическим руководством и с общественностью.

КОММУНИКАЦИИ ПРИ РИСКЕ, КРИЗИСЕ И КАТАСТРОФЕ

Современное общество не только «общество риска», но также и общество века информации. Как считает эксперт по коммуникациям в ситуациях риска и кризиса Памела Феранте Валаски, при оценке окружающего нас мира и рисков, связанных с жизнью в нем, почти всегда мы полагаемся на письменные и устные сообщения. Теория в сфере лингвистики и коммуникаций, разработанная в конце XX века, демонстрирует, что сообщения имеют не только семантическую, но и прагматическую функцию, которая приобретает особую актуальность в ситуациях риска и кризиса. Сейчас мы знаем, что сообщения часто используются для того, чтобы люди, получающие их, изменили свое поведение и восприятие. Коммуникации в ситуациях риска и кризиса – это передача информации с целью повлиять на восприятие населения, чтобы оно приняло более эффективные подготовительные и ответные меры в случае события, несущего определенную опасность. Первые попытки систематизировать знания в этой области относятся к 1979 г., когда произошла авария на атомной электростанции «Three Mile Island» в США. Однако, по мнению Валаски, поворотный момент наступил с появлением Всемирной сети и других форм цифровых коммуникаций, которое привело к значительному росту объема и разновидности сообщений, доступных широким слоям населения.

Кризисные коммуникации часто объединяют с коммуникациями при чрезвычайных ситуациях и катастрофах, поскольку различия между ними незначительные. На практике они почти одинаковы – население необходимо заверить в том, что соответствующие службы держат ситуацию под контролем, при этом СМИ должны обеспечивать доступ к общественности. В случаях природных катастроф некоторые наблюдатели предложили использовать комплексный подход, объединяющий коммуникации в ситуациях риска и кризиса в гибридную форму, известную как CERC – Crisis, Emergency Risk Communications (коммуникации при риске кризиса или чрезвычайной ситуации). На всех четырех этапах управления при чрезвычайных ситуациях (т. е. предотвращение, обеспечение готовности, ответные меры и восстановительные работы) коммуникации преследуют разные цели и используют разные стратегии. Этапы предотвращения и обеспечения готовности в большой степени пересекаются с коммуникациями при возникновении риска, поскольку они нацелены на разъяснительные и информационные мероприятия в отношении населения, сообщая ему о потенциально возможных чрезвычайных ситуациях и катастрофах. На этапе реагирования на произошедшую катастрофу коммуникации обеспечивают передачу жизненно важной информации, которую население может использовать для того, чтобы выжить и получить доступ к помощи, в то время как во время восстановительного этапа после катастрофы основное внимание уделяется информированию населения об имеющихся видах помощи, направленной на преодоление последствий катастрофы. Об этом пишет профессор Тимоти Кумбз, эксперт в области коммуникаций. Основная цель коммуникаций во время катастрофы состоит в том, чтобы побудить отдельных людей и целые группы предпринимать определенные действия.

Коммуникации при катастрофах являются логическим продолжением коммуникаций на этапе риска, цель которых состоит в том, чтобы «люди, которых напрямую затрагивает конкретный риск и его последствия, чувствовали себя более комфортно в условиях этого риска, — считает Кумбз. – Частью процесса коммуникаций на этапе риска является разъяснение населению сути риска и понимание озабоченности населения, связанной с риском». Коммуникации на этапе риска – это диалог между создателями риска и теми, кто подвергается этому риску, причем государственные институты часто выступают в этом диалоге посредниками. Коммуникации на этапе риска повышают уровень осведомленности и информированности населения в вопросах, касающихся источников риска в месте их проживания, о степени вероятности катастрофы и о последствиях возможной катастрофы еще на том этапе, когда всё ещё «нормально».

Таким образом, теоретически, усилия, потраченные на коммуникации на этапе риска и до наступления катастрофы, должны в процессе диалога создать атмосферу доверия между всеми заинтересованными сторонами. Эти усилия также повышают осведомленность и информированность населения относительно потенциальной катастрофы, что повышает степень готовности к ней. Успешно осуществляемые коммуникации на этапе риска должны прокладывать путь к беспрепятственному осуществлению коммуникаций на этапе катастрофы, а также укреплять репутацию государственных институтов и повышать к ним доверие, что окажется очень полезным в кризисной ситуации. 

КРИЗИСНЫЕ КОММУНИКАЦИИ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

Коммуникации в ситуациях риска и кризиса могут считаться составной частью управления рисками и управления при кризисных ситуациях, которые, по мнению Воласки, включают общие компоненты оценки и управления рисками и кризисами, чтобы преодолеть их или, в крайнем случае, свести до минимума нанесенный ущерб. Управление при кризисных ситуациях и кризисные коммуникации в основном рассматриваются в рамках парадигмы безопасности частных корпораций. Однако, чрезвычайные ситуации, кризисы и катастрофы подвергают риску не только организации и крупные корпорации, но также и места их расположения. Как указывает Кумбз, — «По своей сути, управление при кризисных ситуациях преследует цель сделать весь мир более безопасным». Это высказывание вполне применимо к случаям широкомасштабных и затрагивающих основы жизни общества кризисных ситуаций, которые приводят к объявлению чрезвычайного положения и впоследствии могут перерасти в катастрофу, независимо от того, природная она по своему характеру или техногенная. В том, что касается управления при катастрофах со стороны общественных организаций, на коммуникационный аспект во время кризисных ситуаций долгие годы не обращали внимания. Однако, возросшая частота и масштабы кризисов, а также общественная критика механизма правительственных коммуникаций в кризисных ситуациях прочно закрепили этот аспект в списке приоритетных, как считает эксперт по управлению катастрофами Паулина Палттала.

«В целом, управление при природных катастрофах и чрезвычайных ситуациях, опасных для здоровья людей, включает довольно весомый компонент коммуникаций в виде предупреждений, сообщений о рисках, оповещения об эвакуации, сообщений относительно уверенности в своих силах и информации о симптомах и медицинском обслуживании», — пишут Барбара Рейнолдс и Мэттью Сигер в своей статье в журнале «Journal of Health Communication». Однако, различные виды кризисных ситуаций порождают различные типы угроз и требуют различных моделей коммуникаций. Например, наводнения обычно сопровождаются рекомендациями населению пить бутилированную или кипяченую воду во избежание контакта с патогенными веществами, зарождающимися в воде. В случаях с рисками наводнений или других потенциальных природных катастроф невозможно установить диалог с силами природы. Население будет ожидать от государственных, региональных и местных властей, чтобы те дали ему достаточно информации и проинструктировали относительно того, какие наиболее эффективные подготовительные и ответные меры следует предпринять, если такая катастрофа действительно разразится. Если такую информацию не предоставить заранее, то тогда сильно пострадает репутация властей на всех уровнях и возникнет кризис доверия. Еще в большей степени это относится к странам, переживающим переходный период, во время которого уровень доверия к правительству и политикам обычно и так очень низкий.

Низкий уровень доверия делает коммуникации неэффективными, а отсутствие коммуникаций или односторонние коммуникации в обычное время снижают уровень доверия. Этот заколдованный круг можно разорвать, хотя для установления доверия требуется время. В то время как переход от доверия к недоверию происходит быстро и приводит к кризису доверия, восстановление доверия, похоже, представляет собой медленный и постепенный процесс. Об этом пишут Вутер Пуртинга и Ник Пиджен в статье в журнале «Risk Analysis». Способность установить конструктивные коммуникации будет зависеть от того, считает ли аудитория эти коммуникации и самого коммуникатора авторитетными и заслуживающими доверия. Мы не говорим о том, что желателен некритичный и основанный на эмоциях подход населения к властям, во всяком случае, это не касается демократических обществ.

В этом спектре от безусловного доверия до полного отвержения можно обнаружить и недоверие в здоровых пределах – доверие с долей критичности. Для работы полицейских, включая работу групп экстренного реагирования, высокий уровень доверия является необходимым условием для приятия и сотрудничества со стороны граждан. Без такого приятия и сотрудничества полиция не может работать продуктивно и эффективно. Доверие к институтам, в частности, к службам экстренного реагирования, становится очевидным во время чрезвычайных ситуаций и катастроф. Например, если жителям даются распоряжения эвакуироваться или направиться в убежище, то будет больше шансов, что они выполнят это распоряжение, в том случае, если они будут уверены в том, что предлагаемая модель поведения единственно верная. Таким образом, считает Кумбз, если коммуникации на этапе риска были эффективными (целью которых было не только давать людям информативные и разъяснительные материалы, но и создать атмосферу взаимного доверия), то распоряжения в случае реальной чрезвычайной ситуации должны привести к лучшим результатам, чем если бы никакого внимания не уделялось коммуникациям с населением на этапе риска до наступления кризиса. Во время наводнений в мае одна из основных проблем, с которыми столкнулся Сектор по управлению чрезвычайными ситуациями, состояла в том, что жители отказывались выполнять распоряжения об эвакуации из затопленных районов. Действительно, отказ следовать распоряжениям, который порождает вопрос: «Как заставить людей предпринимать правильные действия во время катастроф?», — оказался одним из самых больших пробелов в международных исследованиях по вопросам управления при чрезвычайных ситуациях. Об этом пишут Линда Шевеллар и Ребекка Риггс в своей работе, опубликованной в «The Australian Journal of Emergency Management». Ответ на этот вопрос довольно сложный, и выводы, к которым пришли два автора, руководившие этим пилотным проектом и бравшие интервью у людей, отказавшихся следовать инструкциям властей во время наводнений в сельскохозяйственных районах Австралии, могут служить хорошей отправной точкой для анализа мотивов отказа жителей следовать распоряжениям во время майских наводнений в Сербии. Их исследование обнаружило, что играли роль следующие факторы: нежелание покинуть родной дом, стремление к принятию самостоятельных решений, чувство перехода от тяжелого состояния к приятному и присутствие силы духа в трудную минуту.

Еще одно обстоятельство, которое начинает проявляться во время чрезвычайных ситуаций, – распространение слухов. Сегодня, благодаря социальным сетям, ставшим основным источникам информации, особенно у молодежи, слухи распространяются среди гораздо большего количества людей, чем всего лишь 10 лет назад. По мнению профессора Катлин Ферн-Бэнкс, эксперта по вопросам коммуникаций, — «Интернет является замечательным источником информации и новостей, но еще больше через него распространяется ложной информации и слухов. Мнения, догадки, предположения, а также слухи имеют печальные последствия для людей, которые становятся жертвами своего доверия к любой информации, которая появляется в Интернете». Различные исследования показали, что наиболее достоверным источником информации считаются другие люди, особенно друзья – либо в реальной жизни, либо по Фейсбук – что делает борьбу со слухами и ложной информацией чрезвычайно затруднительной. Как уже подчеркивалось выше, кризисные коммуникации во время чрезвычайных ситуаций нацелены на то, чтобы помочь людям принять правильное решение относительно своих действий. Однако, пишет Кумбз, через «новые СМИ», т.е. социальные сети, аудитория начинает собирать свою собственную информацию, обмениваться ею и реагировать на нее по своему усмотрению. Кроме того, считает Валаски, трудно применять законы против ложной или вводящей в заблуждение информации на различных падких на сенсации вебсайтах. В случае природных катастроф часто появляются спекуляции относительно того, что власти не дают информацию о действительном числе жертв, о распространении заразных заболеваний и о нечеловеческих условиях, в которых временно должны проживать эвакуированные жители. Независимо от источников происхождения слухов, пишет Валаски, чрезвычайно важно относиться к их существованию как к кризисному явлению, достаточно серьезному, чтобы вызвать необходимость определенных ответных мер.

Поскольку во время чрезвычайных ситуаций общественные институты зачастую становятся предметом обсуждений, то политизация их усилий по управлению ситуацией и коммуникациями с населением становится почти неизбежной. Это еще более заметно в тех странах, в которых институтами, играющими важную роль в управлении при чрезвычайных ситуациях, управляют политические назначенцы. В Сербии эта политизация проявилась в том, как оппозиционные партии и не принадлежащие правительству СМИ (применительно к Сербии, это в основном еженедельные журналы, новостные вебсайты и блоги) рассматривали усилия по защите и спасению населения, предпринимаемые центральными и местными властями.

Теория гласит, что по окончанию кризисной ситуации важно проанализировать «полученные уроки». Некоторые усилия в области коммуникаций могут поддаваться оценке, в то время как другие, более размытые и символические, оценить довольно трудно. Недавно были предприняты усилия по разработке «оценочной таблицы», или «индикаторов», в которых учитываются этапы кризиса и все заинтересованные стороны. Однако, предстоит еще увидеть, насколько они полезны на практике.

МАЙСКИЕ НАВОДНЕНИЯ – СОБЫТИЯ И ИХ ОСВЕЩЕНИЕ В СМИ

День 14 мая 2014 г. отмечен как день начала крупнейшего наводнения в Сербии и в регионе (включая Боснию и Герцеговину и Хорватию) за последние 120 лет, с тех пор как начали проводиться метеорологические измерения. За один только день наводнение привело к гибели трех человек, отключению электричества и изоляции нескольких городов и деревень. 

В 11 часов утра 15 мая премьер-министр Сербии Александр Вучич объявил в стране чрезвычайное положение. Наводнение нарушило производственный процесс на двух шахтах, поставляющих уголь для двух тепловых электростанций – им. Николы Теслы в
г. Обреновац и станции в г. Костолац. Оказались затопленными скоростные автомагистрали, соединяющие Белград с третьим по величине сербским городом Ниж, а также с Македонией и Болгарией. Движение по основной железнодорожной линии, соединяющей Белград с портом в г. Бар в Черногории, также было прервано. Наиболее пострадавшие муниципалитеты – Лозница, Шабац, Сремска Митровица, Обреновац и Костолац – находились поблизости реки Сава и ее притоков (Дрина, Колубара, Тиса и Млава). Разлив реки Сава достиг своего пика возле г. Шабац 18 мая. Чрезвычайное положение было объявлено в девяти городах и 31 муниципалитете. 

Наиболее драматическая ситуация сложилась в городах Шабац, Обреновац и Костолац. В этих муниципалитетах существовала угроза важным объектам: химическому предприятию «Зорк» в г. Шабац и работающим на угле тепловым электростанциям и угольным шахтам в городах Обреновац и Костолац. Эти две электростанции производили более 60% потребляемой в Сербии электроэнергии. В некоторых районах сильные дожди привели к оползням. В муниципалитете Крупань проливные дожди, грязевые потоки и оползни нанесли ущерб инфраструктуре, а в районе Малый Зворник возникла угроза того, что холм сползет вниз в реку Дрина и перегородит ее. 20 мая правительство объявило трехдневный траур. К 21 мая было эвакуировано 32 тыс. человек, 20 тыс. из них были жителями г. Обреновац. Роль местных органов самоуправления (МОС) во время наводнений и других природных катастроф и чрезвычайных ситуаций детально прописана в юридических и стратегических документах (Законе о чрезвычайных ситуациях, Законе о местных органах управления, Стратегии национальной безопасности и Национальной стратегии защиты и спасения населения в чрезвычайных ситуациях). Даже в Конституции Республики Сербия подчеркнута важная роль местных органов в управлении природными катастрофами. В случаях, когда с чрезвычайной ситуацией нельзя справиться местными силами – когда чрезвычайное положение объявлено на региональном или национальном уровне – основным коммуникатором и пунктом связи для местных жителей все равно будут оставаться местные власти. 

Во время чрезвычайных ситуаций СМИ часто сосредотачивают свое внимание на недостатках МОС в организации коммуникаций, как и было в случае с г. Обреновац – муниципалитетом, ближайшем к Белграду и в котором расположена крупнейшая в Сербии электростанция. Если рассматривать в хронологическом порядке, то первое сообщение, появившееся в СМИ во время наводнения, касалось позднего включения предупредительных сирен, системы раннего оповещения, а также запоздалого распоряжения об эвакуации жителей г. Обреновац и близлежащих деревень Дражевац, Велико Поле, Конатисе и Поляне. Согласно сообщениям, сирены тревоги были включены примерно в 5 часов утра 15 мая, когда уже были затоплены первые этажи в ряде зданий в г. Обреновац.

Еще больше проблем создавала вводящая в заблуждение информация об эвакуации. В отчете главы Департамента управления чрезвычайными ситуациями в Белграде, а также в выводах местных служб управления чрезвычайными ситуациями в г. Обреновац говорится, что штаб управления чрезвычайными ситуациями отдал распоряжение об эвакуации жителей Дражевац, Конатисе, Поляне, Велико Поле и частично деревни Пироман в 10 часов утра 15 мая, в то время как распоряжение об эвакуации жителей хутора Шливице было отдано в тот же день в 3 часа дня. В докладе также указано, что было эвакуировано крайне малое число жителей из-за массового отказа выполнять инструкции властей, и что только после того как президент Сербии посетил эти деревни и обратился напрямую к их жителям, число согласившихся на эвакуацию стало расти. Вместе с тем, после наводнения, в интервью сети CINS, специализирующейся на журналистских расследованиях, мэр г. Обреновац заявил, что распоряжения из белградского штаба об эвакуации Поляне и Велико Поле поступили по телефону в 12 часов дня и в 1:30 дня соответственно, когда эти деревни уже находились под водой.

Эти примеры демонстрируют очевидные проблемы с коммуникациями между различными уровнями управления, в данном случае между региональными (Белград), муниципальными (г. Обреновац) и местными (группы по чрезвычайным ситуациям в деревнях) властями. Это привело к задержке с ответными мерами и снижению эффективности усилий по эвакуации, что, в свою очередь, привело к неэффективному использованию людских и материальных ресурсов.

Сербы являются страстными пользователями социальных сетей, особенно сети Фейсбук. Это неизбежно привело к распространению различных слухов, многие из которых представляли собой теории заговора о сокрытии властями реальных масштабов катастрофы. Интересно отметить, что 15 человек, которые рассылали и пересылали в Фейсбук эти новости (которые первоначально появились в различных блогах и новостных порталах) были допрошены полицией в связи с распространением паники во время чрезвычайного положения. Против девяти из них были выдвинуты уголовные обвинения. Получило широкую огласку дело одной из участниц белградского реалити-шоу и косметолога, которую обвинили в том, что она выставила на Фейсбук пост, в котором заявляла, что «трупы плывут вниз по реке Сава, а Министерство внутренних дел замалчивает это». Другие посты на Фейсбук были на ту же тему: «Только в первый день было триста погибших. К сожалению, сейчас это число гораздо выше» и «Два дня назад было обнаружено 250 трупов, вчера еще 98, но правительство не хочет сеять панику», а также «Телеканал Pink просто позорище. Он предоставляет эфир лжецу, который утверждает, что в г. Обреновац погибло всего 12 человек. Вчера вечером я разговаривал со своим коллегой-преподавателем, который сказал, что тысячи трупов плавают в реке Сава. Я верю ему, поскольку его самого эвакуировали на лодке. Сегодня утром я получил такую же информацию от другого друга. Эти люди не утонули, они погибли от электрического разряда. Сирены были включены с опозданием, вода к тому времени уже затопила город». Несколько задержанных и допрошенных в связи с распространением паники жаловались на то, как с ними обращалась полиция, также были дискуссии относительно того, считаются ли Фейсбук, блоги и форумы средствами массовой информации в соответствии с законом об общественной информации. Кроме того, правительство обвинили в жестком обращении с пользователями СМИ (в основном в режиме онлайн), которые ставили под вопрос и критиковали усилия местных и национальных властей во время наводнения.