Международные соглашения по правам человека защищают мигрантов от дискриминации
Мелина Лито
Вноябре 2015 г. следствие по делу о террористических актах в Париже установило, что главный организатор — бельгийский гражданин, который был занесен по крайней мере в один список лиц, причастных к террористической деятельности, — и другие нападавшие, по всей вероятности, незаметно проникли в Европу, затерявшись среди тысяч беженцев, проходящих через Грецию. Согласно статье в газете «The Telegraph», появившейся в то время, «Шенгенская зона свободного перемещения между европейскими странами находится в экзистенциальном кризисе из-за мигрантов и террористов, с легкостью путешествующих в любой угол Европы». Подобное беспокойство испытывают и в США, где некоторые политики пытаются заблокировать прием сирийских беженцев на фоне опасений относительно того, что их присутствие усилит террористическую угрозу. Кроме того, происходили тягостные дебаты о разнице между христианскими и мусульманскими беженцами и полном запрете въезда в страну для мусульман.
Аналогичным образом в сентябре 2015 г. венгерский Центр по борьбе с терроризмом сообщил, что террористы пересекают границы под видом беженцев, что вызвало серьезную обеспокоенность по поводу национальной безопасности. По сведениям этого Центра, «мигранты, путешествующие нелегально или вообще без документов, представляют реальную опасность и являются террористической угрозой». По оценкам венгерского правительства, обнародованным в октябре 2015 г., с начала года более 156 тыс. мигрантов уже въехали в страну нелегально с целью транзита в более богатые страны ЕС и подачи прошения об убежище. Зейд Раад аль-Хусейн, Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по правам человека, прокомментировал в пресс-релизе попытки венгров остановить волну мигрантов: «Я потрясен бездушными и в ряде случаев противозаконными действиями венгерских властей в последнее время, которые включают отказ во въезде в страну, аресты, неправомерные отказы в предоставлении убежища и депортации беженцев, непропорциональное применение силы по отношению к мигрантам и беженцам, а также предполагаемые нападения на журналистов и изъятие видеоматериалов. Некоторые из этих действий являются явными нарушениями международного права».
Исходя из этого, настало время для обсуждения правовой защиты мигрантов, обязанностей государств по международному праву и их значения для сектора безопасности. Государство должно приоритизировать национальную безопасность или право мигранта бежать от насилия и конфликта в его стране происхождения? Когда люди переезжают с одной территории на другую, соображения национальной безопасности могут приобрести большее значение, особенно с учетом уязвимости мигрантов перед лицом таких явлений, как торговля людьми, контрабанда и терроризм, отчасти являющимися следствием неблагоприятных социо-экономических факторов, политической нестабильности и краха институтов поддержания правопорядка и государственного управления.
Это обсуждение рассматривает права мигрантов на свободное передвижение, в том числе для воссоединения с семьей; обязательства государств не допускать дискриминации по цвету кожи, расовому признаку и другим факторам; рекомендацию не проводить различия между гражданами и негражданами; и право беженцев на невозвращение в страну, из которой они бежали, опасаясь преследования. В то время как органы безопасности должны иметь дело с насущными проблемами, возникающими в результате быстрого притока мигрантов и беженцев, в том числе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью, предпринимаемые меры не должны нарушать права и обязанности, закрепленные в международном миграционном праве.
Согласно учебнику «Международное миграционное право» Международной организации по миграции (МОМ), большинство норм международного миграционного права было разработано только в последнее время в связи с ростом глобализации. Исторически миграция регулируется в основном на национальном уровне. Ни одна конвенция или договор не определяет права мигрантов и обязанности других заинтересованных сторон, но эти законы, как правило, собраны из разных источников, в том числе договоров, конвенций и обычного международного права. Признавая, что права мигрантов являются правами человека, миграционное законодательство может быть определено на основании прав и обязанностей, изложенных в различных документах, включая, но не ограничиваясь, Всеобщей декларацией прав человека (ВДПЧ), Международным пактом о гражданских и политических правах (МПГПП), Конвенцией о статусе беженцев (Конвенцией о беженцах 1951 г.), Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД), Конвенцией о правах ребенка (КПР) и Конвенцией против пыток. Приоритетной основой является право государства на суверенитет и территориальную целостность. Как отмечено в учебнике МОМ, «государственный суверенитет является традиционной отправной точкой при рассмотрении международного миграционного права. Государства имеют власть над своей территорией и населением. Они могут решить, кто может и кто не может въезжатъ на их территорию. Государства могут обезопасить свои границы и принять решение об условиях въезда и проживания, а также высылки со своей территории».
ВДПЧ и в МПГПП
Основываясь на Всеобщей декларации прав человека, которая гласит, что «каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную и возвращаться в свою собственную страну», «МПГПП гарантирует право покидать страну, с ограничениями по соображениям национальной безопасности или общественного порядка». Кроме того, законный иностранец может быть выслан из государства, но имеет право на судебное разбирательство, если только приоритеты национальной безопасности не требуют иного процесса.
В дополнение к этим положениям, которые подразумевают в первую очередь поток людей из одной страны в другую, МПГПП также обязывает государства уважать права людей в пределах своей территории «без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения». В то время как государства могут отказаться от обеспечения этих прав при возникновении в стране чрезвычайных ситуаций, принимаемые меры не должны нарушать международное право; не должны включать какую-либо дискриминацию по признаку расы, цвета кожи, религии или социального происхождения; и не должны нарушать неотъемлемые права, такие как право на жизнь, свободу мысли и религии, свободу от пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и рабства. В статьях 5 (1) и 5 (2) МПГПП четко заявляется, что государства не могут уничтожить какие-либо права или свободы, признанные пактом, и что не допускается ограничение основных прав.
МКЛФРД
Дополнительно, МКЛФРД и рекомендации Комитета по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД) рассматривают различия между гражданами и негражданами. Согласно МКЛРД, «настоящая Конвенция не применяется к различиям, исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства-участники настоящей Конвенции проводят или делают между гражданами и негражданами». МКЛРД признает «возможность проведения различия между гражданами и негражданами», но в своей рекомендации отмечает, что такое различие будет нарушать положения о принципе недискриминации, особенно если это не соразмерно достижению законной цели.
Аналогичным образом, в соответствии с МКЛРД, государства обязуются не допускать дискриминации в обеспечении права на выезд из страны гражданства. КЛРД отметил, что:
«статья 5 Конвенции предусматривает обязательство государств-участников… ликвидировать расовую дискриминацию при осуществлении гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав. Хотя некоторые из этих прав, такие, как право участвовать в выборах, голосовать и выставлять свою кандидатуру, могут предоставляться только гражданам, права человека, в принципе, должны быть доступными всем лицам. Государства-участники обязаны гарантировать равенство между гражданами и негражданами в осуществлении этих прав в той мере, в какой они признаны в соответствии с международным правом».
КЛРД рекомендует привести законодательство в соответствие с положениями о недискриминации и «обеспечить, чтобы законодательные гарантии запрещения расовой дискриминации применялись к негражданам независимо от их иммиграционного статуса», а также чтобы «любые меры, принимаемые для борьбы с терроризмом, не являлись дискриминационными по своей направленности или последствиям и не осуществлялись по признаку расы, цвета кожи, происхождения или национальной или этнической принадлежности, и чтобы неграждане не подвергались категоризации по расовым или этническим признакам и не становились объектом негативного стереотипного отношения… и оказывалось содействие лучшему пониманию принципа недискриминации в контексте положения неграждан». Наконец КЛРД рекомендует государствам «принимать решительные меры по противодействию любым тенденциям преследовать, клеймить, применять стереотипы или характеризовать» неграждан по признаку расы и национальной или этнической принадлежности.
Конвенция о статусе беженцев
Согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г., беженцем, в отличие от мигранта, который покидает страну своего происхождения добровольно, является лицо, которое вынуждено покинуть страну по причине вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованиям или отсутствия защиты в своей собственной стране. Согласно Конвенции, когда беженец въезжает на территорию принимающей страны без разрешения, государство не будет «налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание», но даст беженцу возможность «предоставить удовлетворительные объяснения». После подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца государство не может ограничивать свободу передвижения беженца, за исключением тех случаев, когда он получил разрешение на временное пребывание. Государства «не будут высылать законно проживающих на их территории беженцев иначе, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка». Беженец имеет право представить доказательства в свою защиту, «за исключением случаев, когда этому препятствуют уважительные соображения государственной безопасности».
Конвенцией 1951 г. также предусматривается, что государство не должно высылать беженцев, если «их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений». Этот принцип недопустимости принудительного возвращения является ключевым положением. «Беженец не должен быть возвращен в страну, где его жизни или свободе угрожает серьезная опасность». Это постановление, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным за особо тяжкое преступление и представляющим общественную угрозу для страны». Принцип недопустимости принудительного возвращения также отмечается в Конвенции против пыток, который говорит, что государства не должны выдавать «лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что там ему может угрожать применение пыток». Ключевым фактором при определении наличия таких оснований является положение в области прав человека в другом государстве.
КРХВ
Наконец, КРХВ защищает миграцию в целях воссоединения семьи, главным образом по «заявлению ребенка или его родителей на въезд в государство — участник или выезд из него с целью воссоединения семьи», и обязует государства рассматривать такие запросы «позитивным, гуманным и оперативным образом. … Государства — участники уважают право ребенка и его родителей покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну».
Применение для сектора безопасности
Пожалуй, происшедшие изменения затронули не только природу конфликта, но и проблемы безопасности, актуальные для большинства государств, от традиционных угроз ядерного оружия, незаконных потоков стрелкового оружия и легких вооружений и биологического и химического оружия до новых угроз, возникающих в связи с транснациональной организованной преступностью, терроризмом и международной миграцией. Такие угрозы взаимосвязаны и с трудом поддаются обнаружению и предотвращению.
По данным Совета национальной безопасности США (СНБ), террористы все чаще используют транснациональные организованные преступные группы для финансирования, закупки оружия и материально-технического обеспечения: «Хотя связь преступности и террора по-прежнему главным образом конъюктурная, эта связь, тем не менее, представляет опасность, особенно если имела место успешная преступная передача материала [оружия массового уничтожения] в руки террористов или внедрение террористов в контрабандные сети с целью проникновения на территорию США».
Протокол ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее дополняет Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности. Торговля людьми определяется как вербовка, передача или укрывательство лица посредством силы, мошенничества, принуждения, обмана или злоупотребления его уязвимым положением в целях эксплуатации, включая проституцию, сексуальную эксплуатацию, принудительный труд и извлечение органов. Согласно НБК, торговля людьми включает «незаконный въезд лица или группы лиц в страну через международную границу, в нарушение законов одной или более стран, тайно или путем обмана, будь то с использованием подложных документов или через уклонение от законного пограничного контроля».
МОМ считает международный терроризм проблемой миграции, так как он предполагает пересечение границ: «он затрагивает ряд вопросов, напрямую связанных с миграционной политикой, включая целостность границ (въезд и/или проживание с незаконными намерениями), национальную безопасность, интеграцию, этнические/мультикультурные вопросы и гражданственность». В этой угрожающей обстановке мигранты и беженцы, спасаясь бегством из пострадавших в войне общин и будучи насильственно перемещенными, подвергаются риску эксплуатации и обмана, результатом чего являются торговля людьми и контрабанда. Однако текущие события показывают, что мигранты и беженцы также могут быть правонарушителями и преступниками, которые распространяют экстремистскую идеологию.
Международное миграционное право четко регламентирует, что государства имеют бесспорное право решать, кто въезжает на их территории и когда, а также имеют право на защиту своих границ, но они не должны нарушать основные права человека.
Во-первых, согласно МПГПП, хотя обязательство соблюдать права человека без дискриминации может отойти на второй план ради интересов национальной безопасности, государства по-прежнему не должны дискриминировать по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Эти положения подразумевают, что любые инициативы сектора безопасности, направленные на регулирование присутствия мигрантов и беженцев или обращения с ними на основании вышеперечисленных факторов, будут нарушать положения о недискриминации. Вместо этого, согласно КЛРД, сектор безопасности обязан оказывать помощь государству в предотвращении этнического профилирования и ксенофобских настроений.
Во-вторых, любые инициативы в области безопасности, которые отказывают во въезде беженцам, нарушают международное миграционное право. Конечно, государство может по своему усмотрению не впустить беженцев, если их въезд поставит под угрозу национальную безопасность или общественный порядок, но такое действие ограничивается принципом недопустимости принудительного возвращения. Учитывая, что многие современные беженцы покидают страны своего происхождения, чтобы избежать растущего экстремизма и серьезных нарушений в сфере национальной безопасности, государственного управления и правопорядка, отказ во въезде может расцениваться как нарушение принципа недопустимости принудительного возвращения.
В-третьих, необходимо тщательно взвешивать любые инициативы, которые в целях безопасности проводят различие между гражданами и негражданами. Когда государство ведет борьбу против терроризма или пытается решить другие проблемы национальной безопасности, оно все еще несет обязательство поощрять равное обращение с гражданами и негражданами и прилагать усилия, чтобы не допустить этнического профилирования и негативного стереотипного отношения.
В-четвертых, подтверждается свобода передвижения в пределах и за пределами национальных границ, но международное миграционное право не предусматривает обязательства принимать мигрантов и беженцев. Согласно МОМ, «в международном праве не предусматривается соответствующего права на въезд на территорию другой страны». Это накладывает значительные ограничения на реализацию права на свободу передвижения и является примером пробела в международном миграционном праве».
Заключение
Хотя государства могут вырабатывать новые направления политики и принимать инициативы, которые уделяют приоритетное внимание национальной безопасности, нормы международного права все же главенствуют, по крайней мере в принципе. МОМ утверждает: «Основополагающий принцип состоит в том, что международное право имеет преимущественную силу по сравнению с национальным законодательством. Это означает, что государство не может ссылаться на положения национального законодательства для того, чтобы избежать ответственности в соответствии с международным правом». Однако обязательство государственного сектора безопасности выполнять эти положения зависит от того, является ли государство участником соответствующих международных договоров. Международное право вступает в силу только в случае ратификации государством. Эти договора защищают мигрантов и беженцев, если и страны их происхождения, и принимающие страны ратифицировали эти документы. Тем не менее, некоторые аспекты международного миграционного права — в первую очередь принцип недопустимости принудительного возвращения — являются вопросами международного обычного права, следовательно, государства обязаны выполнять их положения, независимо от ратификации Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
С увеличением потока мигрантов и беженцев возрастают риски национальной безопасности, и инициативы сектора безопасности, направленные на усиление пограничного контроля, могут сдерживать и предотвращать въезд в безопасные принимающие страны. Как уже отмечалось некоторыми, хотя мигрант имеет право покинуть свою страну, принимающие страны не имеют аналогичного обязательства принять его. Однако по международному миграционному праву существуют ограничения на полномочия государств. Аналогично, хотя законодательство позволяет сектору безопасности принимать решения из соображений национальной безопасности — в том числе в отношении терроризма и транснациональной организованной преступности — их влияние тоже имеет ограничения, поскольку не может быть основано на дискриминации. ο
Комментарии закрыты.