Неся службу

Международное право и миграция морскими путями

Мелина Лито Фотографии Ассошиэйтед Пресс

B 2015 г. Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКДБ) сообщило, что количество беженцев и мигрантов, прибывших через Средиземное море в Европу в том году превысило 300 тыс. человек, в то время как в 2014 г. эта цифра составляла 219 тыс. человек. Согласно данным УВКДБ, также «2 500 беженцев и мигрантов погибли или пропали без вести в 2015 г., пытаясь по морю добраться до Европы, в то время как в 2014 г. было 3 500 погибших и пропавших без вести».

Италия с 2013г. стала проводить поисково-спасательные операции под названием «Mare Nostrum», предлагая мигрантам медицинское обслуживание, убежище, питание и даже юридическую помощь. Однако, «Mare Nostrum» завершилась в октябре 2014 г., поскольку, по словам министра внутренних дел Италии Анджелино Альфано, «это была операция лишь на чрезвычайный период». В июле 2017 г. беженцы, плывшие на спасательной лодке из Марокко в Испанию, были занесены в число погибших; только троим удалось выжить в том путешествии. Всего же считаются погибшими 49 человек, что делает этот инцидент наиболее смертоносным за 2017 г. В августе 2017 г. немецкая неправительственная организация «Sea Eye» завершила свои спасательные операции в Средиземноморье по соображениям безопасности, указывая на «совершенно четкую угрозу частным НПО», исходившую от правительства Ливии.

В нынешнее деликатное время, когда беженцы и мигранты гибнут в Средиземном море, пытаясь спастись от нарастающих гуманитарных кризисов и политических потрясений, имеется настоятельная потребность проанализировать все сложности, с которыми сталкивается сфера обеспечения безопасности на море. В этой сфере переплетены законодательные аспекты и политические, и, как утверждают, в ней присутствует как международное морское право, регулирующее поведение судов на море, так и международное миграционное право, которое регулирует общие принципы обращения с мигрантами и беженцами.

Поддержка и помощь

Конвенция ООН по морскому праву была разработана с таким намерением, что «прогрессивное развитие морского права, достигнутое в данной конвенции, внесет вклад в укрепление мира, безопасности, сотрудничества и дружеских отношений между всеми народами в соответствии с принципами справедливости и равноправия и будет способствовать экономическому и социальному развитию всех народов мира в соответствии с Целями и Принципами ООН, как и предусмотрено в Уставе». В соответствии со Статьей 98(1) — (2) Конвенции, государства-члены и капитаны судов обязаны оказывать помощь терпящим бедствие на море, а прибрежные государства-члены обязаны обеспечить поисково-спасательные операции на море.

Более того, Международная конвенция по поиску и спасанию на море (САР) предписывает в своей преамбуле разработать «международный план поиска и спасания на море, отвечающий потребностям морского судоходства в деле спасания людей, терпящих бедствие на море». Статья 2 САР обязует прибрежные государства-члены организовать подобающие поисково-спасательные операции для тех, кто терпит бедствие на море. В документе далее указано, что районы поисково-спасательных работ должны быть определены посредством соглашения или иных договоренностей между государствами. «В случае недостижения между соответствующими Сторонами соглашения о точных границах поисково-спасательного района, такие Стороны предпринимают все возможные усилия для достижения соглашения о соответствующих мерах, согласно которым в такой зоне обеспечивается равноценная общая координация поиска и спасания. Генерального секретаря уведомляют о таких мерах». Более того, САР предусматривает, что «Стороны обеспечивают оказание помощи любому лицу, терпящему бедствие на море. Они осуществляют это независимо от национальной принадлежности или статуса такого лица или обстоятельств, при которых это лицо было обнаружено».

Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС) обычно рассматривается в качестве наиболее важного международного документа, относящегося к безопасности торговых судов. СОЛАС применяется «к судам, имеющим право плавания под флагом государства, правительство которого является Договаривающимся правительством». Ст. 5 требует от государств-членов «предоставления всех необходимых мероприятий для обеспечения прибрежного наблюдения и для спасения людей, терпящих бедствие на море в пределах их прибрежной зоны. Эти мероприятия должны включать установку, функционирование и обслуживание таких морских объектов безопасности, которые считаются практичными и необходимыми с учетом плотности судоходства и навигационных опасностей и должны, насколько это возможно, иметь адекватные средства для обнаружения и спасения таких людей».

В 2004 г. в СОЛАС были внесены поправки, разъясняющие детали плана безопасности, когда имеем дело с судном в порту государства, не присоединившегося к Конвенции, или когда имеем дело с судном, от которого не требуется соблюдение Международных норм безопасности судов и портовых сооружений. Поправка гласит, что «отказ судну в заходе в порт может быть применен только в том случае, когда уполномоченный офицер(ы) имеют четкие основания считать, что судно представляет прямую угрозу безопасности людей, судов и другого имущества и не имеется никаких средств для устранения этой угроз».

Права беженцев

В целом, в то время, как Конвенция по морскому праву, САР и СОЛАС определяют меры международного морского права и устанавливают правовые рамки для судов при проведении поисково-спасательных операций, на другом конце спектра находятся положения международного иммиграционного права, которые автор этой статьи детально рассмотрел в предыдущем номере per Concordiam (том 7, выпуск 1, 2016 г). Таким образом, внимание этой статьи в основном будет сосредоточено на Конвенции о статусе беженцев.

Статья 32 Конвенции о статусе беженцев обязует страны-участницы выдворять беженца исключительно только по соображениям национальной безопасности или угрозы общественному порядку, и только если решение о выдворении принимается «во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. За исключением случаев, когда этому препятствуют уважительные соображения государственной безопасности, беженцам будет дано право представления в свое оправдание доказательств и обжалования в надлежащих инстанциях или перед лицом или лицами, особо назначенными надлежащими инстанциями, а также право иметь для этой цели своих представителей».

Более того, в соответствии со Статьей 33, договаривающиеся стороны не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Исключение составляют беженцы, которые рассматриваются в качестве угрозы безопасности страны, в которой они находятся, или «осужденные вошедшим в силу приговором за совершение особо тяжкого преступления и представляющие угрозу общественной безопасности страны».

В то время, как передвижение людей через международные границы имеет много позитивных последствий (особенно в плане социально-экономической и культурной диверсификации), имеются также и угрозы безопасности, связанные с контрабандными перевозками и организованной преступностью. Резолюция Совета Безопасности ООН № 1373 отмечает «тесную связь между международным терроризмом и транснациональной организованной преступностью, незаконными наркотиками, отмыванием денег, незаконным оборотом оружия и незаконными перевозками ядерных, химических, биологических и других потенциально смертоносных материалов и в этой связи подчеркивает необходимость улучшения координации усилий на национальном, субрегиональном и международном уровнях с целью усиления всемирной реакции на этот серьезный вызов и угрозу международной безопасности». Резолюция 1373 также призывает все стороны принимать «надлежащие меры согласно соответствующим положениям внутригосударственного законодательства и международного права, включая международные стандарты в области прав человека, с целью удостовериться в том, что лица, ищущие убежище, не планировали террористических актов, не содействовали им и не участвовали в их совершении». Наконец, Нью-Йоркская декларация о мигрантах и беженцах признает «особую уязвимость женщин и детей во время перемещения из страны проживания в другую страну. Они потенциально становятся объектами дискриминации и эксплуатации, а также сексуального, физического и психологического насилия, жестокости, торговли людьми и современных форм рабства». Эти проблемы безопасности относятся как к наземным, так и морским границам, и решать их, пожалуй, труднее в условиях иммиграции морскими путями, когда приходится иметь дело с большим количеством принимающих решение органов.

Например, понятно, что капитан судна несет ответственность за поисково-спасательную операцию, а принимающий порт несет ответственность за высылку беженца на основании его угрозы национальной безопасности и общественному порядку. Однако, более глубокое понимание проблемы требуется, когда необходимо ответить на вопрос, кто именно принимает решение о том, что находящийся на борту судна спасенный человек представляет собой угрозу национальной безопасности. Например, если на членах команды лежит ответственность провести проверку спасенного беженца, то тогда надо сделать так, чтобы они предварительно прошли соответствующую подготовку. Аналогичным образом, необходимы дискуссии и планирование относительно действий в случае, если судну отказано в заходе в порт по причинам угрозы национальной безопасности. Как тогда следует обращаться с группой спасенных мигрантов и куда в таком случае их следует отослать?

Это сложные юридические и политические проблемы, поскольку они увязаны с соображениями безопасности границ и требуют выделения ресурсов и тесного сотрудничества государственных, международных и частных субъектов. Однако, учитывая рост числа людей, спасающихся от конфликтов и мигрирующих в другие страны на судах, особенно на таких, которые для этого не приспособлены, решение таких вопросов приобретает еще большую остроту и срочность.  ο