В настоящее время идет комплексный пересмотр политики
Профессор д-р Ральф Ролофф, Центр им. Маршалла
Впоследние годы два основных события нанесли неожиданный удар по Европейской политике соседства (ЕПС): «арабская весна» и украинский кризис. Оба события продемонстрировали необходимость и пределы действия ЕПС. В последнее десятилетие ЕПС добилась значительного прогресса в демократических преобразованиях и стабилизации. Однако этот факт не нашел отражения в более широкой дискуссии по проблеме европейской безопасности. Ежегодные доклады Европейской комиссии о ходе реализации политики, а также анализ Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП) за 2007–2011 г.г. демонстрируют впечатляющие мероприятия и достижения. Значительный прогресс в политических, экономических и социальных реформах, особенно в Молдавии, Грузии и Тунисе, был омрачен ухудшением ситуации в Сирии, Ливии, на Украине и в Египте, тупиковой ситуацией в Беларуси и агрессивной политикой России по отношению к своим соседям.
Похоже, «кольцо дружественных стран», созданию которого должна была содействовать ЕПС, трансформировалось в «кольцо огня». Тем не менее до недавнего времени Европейский союз закрывал глаза на стратегические последствия ЕПС для архитектуры европейской безопасности. Переосмысление ЕПС в стратегическом плане является ключевым фактором достижения цели по созданию «кольца дружественных стран» или обеспечения максимально возможной устойчивой стабильности ближнего окружения.
Новая политика соседства?
В марте 2015 г. Европейская комиссия начала открытые консультации и пересмотр ЕПС. Это первый шаг комплексного анализа, который председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер попросил провести новую комиссию в первый год ее работы. Открытые консультации и пересмотр являются хорошей возможностью придать ЕПС стратегическое измерение.
В первое десятилетие ЕПС уделяла основное внимание мероприятиям соседних стран по преобразованию и стабилизации своих экономических и политических систем, не делая особого упора на региональной безопасности. Концептуальные упущения и непоследовательная реализация ослабили ЕПС. В своей статье для «Carnegie Europe», опубликованной в феврале 2014 г., эксперт Стефан Лене писал, что «корректировка ЕПС в соответствии с изменяющимися реалиями на местах, оттачивание ее инструментов и восстановление ее авторитета» должны стать приоритетами процесса пересмотра.
Управление верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Европейская комиссия разработали всеобъемлющий перечень вопросов, направленных на «изучение возможностей превращения ЕПС в эффективный механизм продвижения интересов ЕС и его партнеров и создание структуры, более благоприятной для полного развития партнерских отношений, в которых лучше будут отражены устремления обеих сторон», как отмечается в Совместном коммюнике. Выявленные недостатки, концептуальные упущения, противоречия и извлеченные уроки относятся к самой концепции соседства и базовому предположению, что все соседние страны стремятся к более тесной интеграции с ЕС и, следовательно, горят желанием проводить внутренние реформы. Ни одно из этих предположений больше не является правильным, если вообще когда-то было таким.
ЕПС включает не всех соседей ЕС. Россия — это «стратегический партнер» и была исключена из ЕПС. Отношения со странами Западных Балкан строились под эгидой пакта о стабильности и с точки зрения стремления страны на кандидатство в члены ЕС в рамках политики расширения Евросоюза. Турция, как кандидат в члены ЕС с долгой историей сложных отношений с Евросоюзом, также рассматривается в рамках политики расширения. Отношения с такими соседними странами, как Швейцария, Норвегия и Лихтенштейн, осуществляются как с дружественными членами зон свободной торговли в Европе. Географическая близость к ЕС — это единственная характеристика, более-менее общая для 16 стран ЕПС Восточной Европы, Кавказа, Ближнего Востока и Северной Африки.
Ложное предположение, что все страны ЕПС стремятся к более тесной интеграции с Евросоюзом, проистекает из исходного положения политики соседства. ЕПС и ее методология вытекают из политики расширения ЕС. Но вступление в ЕС не является частью пакета ЕПС. Бывший председатель Европейской комиссии Романо Проди описал ЕПС как «все что угодно, кроме институтов». Следовательно, такой подход был обречен на провал с самого начала, так как он не работает для стран, которые не стремятся к более тесной интеграции с ЕС или вступлению в него. Для тех же стран, которые стремятся к более тесной интеграции, основным источником разочарования является отсутствие перспективы членства или «золотой морковки».
Будущие обсуждения должны быть сосредоточены не только на возможностях и ограничениях, но и на стратегических последствиях новой ЕПС. Переосмысление ЕПС с точки зрения безопасности даст ЕС шанс преодолеть два основных концептуальных упущения и пересмотреть аспекты непоследовательной реализации.
Может получиться так, что «ЕПС 2.0» в меньшей степени будет структурой и версией «лайт» политики расширения, а будет включать больше инструментов в контексте более широкой политики внешней безопасности. Целью пересмотра должна быть выработка более позитивной, дифференцированной, региональной, политической и связанной с безопасностью ЕПС или, иначе говоря, более стратегически направленной политики соседства. Такое описание не имеет целью предусмотреть все в новой ЕПС, а предназначено для того, чтобы заострить ее профиль и инструменты.
Как можно заострить профиль и инструменты? Необходимо провести различие между перспективами Европы и соседних стран. Страны, стремящиеся к европейской интеграции и членству в ЕС, должны быть включены в другой набор программ, чем те страны, которым это не нужно. Ближнее окружение следует различать в зависимости от региона: Восточная Европа, Кавказ, Ближний Восток и Северная Африка.
Возможности и ограничения
В недавнем коммюнике верховного представителя ЕС и Европейской комиссии говорится: «Сегодняшнее ближнее окружение менее стабильно, чем десять лет назад». ЕПС была введена в 2004 г. под лозунгом «Большая Европа», чтобы стабилизировать ближнее окружение ЕС. Ее целью было создание «кольца стабильных демократий» или «кольца дружественных стран». ЕПС — это основной инструмент ЕС по реализации положений Статьи 8 Договора о Европейском союзе, которая гласит: «Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве».
Основной задачей ЕПС являлось укрепление благого управления, демократии, верховенства закона, гражданского общества и работающей свободной рыночной экономики за счет реализации специально разработанных программ и инициатив в контексте отдельных планов действий, регионального, распространяющегося на все ближнее окружение и международного сотрудничества. В период с 2007 по 2014 год была выделена финансовая поддержка в размере 11,2 млрд. евро, в основном в рамках ЕИСП. ЕИСП является преемником таких программ сотрудничества, как TACIS (для стран Восточной Европы) и MEDA (для стран средиземноморского бассейна). В январе 2014 г. на смену ей пришел Европейский инструмент соседства (ЕИС). ЕИС утвердил финансирование в размере 15,4 млрд. евро на период с 2014 по 2020 год.
16 стране ЕПС в себя включают: Алжир, Египет, Израиль, Иорданию, Ливан, Ливию, Марокко, Палестину, Сирию и Тунис на юге; Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Молдову и Украину на востоке. Отдельные планы действий, оговоренные с 12 из 16 стран, имеют прочное экономическое обоснование, отражающее стремление этих стран к более прочным экономическим связям с ЕС. Для 11 из 16 стран ЕПС Евросоюз является самым важным экономическим партнером, а для остальных пяти — Беларуси, Иордании, Ливана, Палестины и Сирии — вторым по величине.
Политическое сотрудничество, цель которого в основном заключалась в поддержке переходных процессов и политических реформ, было гораздо сложнее. ЕПС была основана на концепции совместимости, обусловленности и дифференциации. ЕС провел отдельные переговоры с каждой страной ЕПС и привлек каждую из них к разработке плана совместных действий, а также к оценке реализации и хода выполнения таких планов. Тем не менее обусловленность применялась к экономической и политической разделам планов действий. Концепция «больше за большее и меньше за меньшее» была введена в процесс пересмотра ЕПС после «арабской весны» 2011 г. Обусловленность применялась непоследовательно, и реальный процесс сравнительного анализа пока еще не был реализован. С 2004 по 2014 год между 16 странами возникли сотрудничество и интеграция разных темпов и уровней, что затрудняет обсуждение единой политики соседства, так как на самом деле существует 16 двусторонних политик.
ЕПС имеет два региональных измерения: южное соседство или Евро-средиземноморское партнерство (EUROMED), ранее носившее название «Барселонский процесс»; и восточное соседство или Восточное партнерство. Эти инициативы многостороннего сотрудничества в рабочее региональное измерение ЕПС не превратились. После «арабской весны» 2011 г. ЕС инициировал программу «Партнерство во имя демократии и процветания», чтобы поддержать страны южного ближнего окружения, особенно североафриканские. Однако в реальный региональный подход эта программа не реализовалась. То же самое можно сказать и о Восточном партнерстве с его так называемыми «дорожными картами» в отношении Чехии, Молдовы и Литвы. В обоих случаях региональное измерение больше выступало в качестве вспомогательного или дополнительного элемента двусторонних отношений с ЕС, которые скорее были многосторонними кластерами, чем действительно региональными партнерствами.
ЕПС с большим стратегическим уклоном
Ключевыми словами для ЕПС с большим стратегическим уклоном являются «дифференциация» и «региональный фокус». Некоторые страны заинтересованы в более тесных отношениях с ЕС или стремятся стать членами Евросоюза, например Украина, Грузия и Молдова, в то время как другим странам это не нужно. ЕС должен рассмотреть и создать более дифференцированную структуру для этих двух групп. Кроме того, ЕС должен заострить профиль своих программ поддержки демократических реформ, прав человека, реформирования секторов правосудия и безопасности для стран, стремящихся к более глубоким отношениям с ЕС, чтобы подготовить их к более тесному сотрудничеству и интеграции. Выполнение этого условия создаст три разных кластера двусторонних отношений: (1) ассоциированные страны, стремящиеся к дальнейшей интеграции; (2) ассоциированные страны, не стремящиеся к дальнейшей интеграции; и (3) неассоциированные страны. Благодаря такой дифференциации ЕС сможет лучше применять обусловленность — «больше за большее и меньше за меньшее».
Затяжные конфликты являются частью среды безопасности Восточной Европы и Кавказа. ЕС необходимо найти способ решения этих конфликтов в рамках ЕПС или определить, как использовать ЕПС в качестве части своей более широкой внешней политики и политики безопасности. Безусловно, для этого потребуется более дифференцированный подход к региональной направленности ЕПС. Разделение на южное и восточное ближнее окружение должно быть пересмотрено коренным образом. Заострение профиля южного и восточного измерений могло бы обеспечить более гибкое и в большей степени региональное участие.
В частности, для Восточного партнерства необходимо рассмотреть пакт региональной стабильности с элементом региональной безопасности. Это могло бы дать странам Восточного партнерства возможность продолжить внутренние реформы, установить более тесное региональное сотрудничество и развить рабочую региональную инфраструктуру. В этой связи ЕС необходимо разработать более напористую политику в отношении России, но также обеспечить сотрудничество с Россией в долгосрочной перспективе. Региональное измерение Восточного партнерства можно заострить путем создания двух субрегиональных измерений: восточно-европейский кластер и кавказский кластер. Для этого необходимо привлечь Турцию в Восточное партнерство. ЕПС и Восточное партнерство не являются автономной программой, а скорее частью более широкой внешней политики и политики безопасности ЕС.
Южное измерение также представляет собой сложную проблему, для решения которой необходим более дифференцированный, более целенаправленный и более гибкий подход. Разделение EUROMED на североафриканский и ближневосточный кластеры позволит лучше сосредоточиться на важных региональных перспективах. Такой подход предполагает более тесное сотрудничество с Африканским союзом, а также агентствами США, занимающимися проблемами Африки, и решает такие проблемы транснациональной безопасности, как нелегальная миграция, международный терроризм и незаконная торговля. Создание ближневосточного кластера может улучшить взаимодействие с Советом сотрудничества арабских государств Персидского залива, а также с Соединенными Штатами, Россией и Турцией, и сделать ЕПС частью более широких программ ЕС по стабилизации Ближнего Востока.
Что означает стратегический подход? Возможно, это время для переменной геометрии в ЕПС. Упор на региональное сотрудничество между Северной Африкой, Ближним Востоком, Восточной Европой и Южным Кавказом требует привлечения соседних стран, не являющихся частью ЕПС, но являющихся соседями наших соседей. ЕПС необходимо интегрировать в комплексную европейскую внешнюю политику и политику безопасности, которая отделит ее от политики расширения ЕС. В организационном плане верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности и комиссары ЕС по расширению и развитию будут нести совместную ответственность за ЕПС.
Заключение
Стратегическое переосмысление ЕПС означает придание ей большей дифференцированности и региональности. Такой новый подход может улучшить функциональность «ЕПС 2.0», что позволит скорректировать ее под быстро изменяющуюся среду ближнего окружения ЕС, заострить ее инструменты и восстановить ее авторитет. Анализ новой ЕПС должен быть тесно связан с пересмотром европейской внешней политики и политики безопасности, идущим в настоящее время, и, возможно, может привести к новой европейской стратегии безопасности. Превращение ЕПС в часть общей европейской внешней политики и политики безопасности имеет смысл в качестве комплексного подхода ЕС. o
Комментарии закрыты.