Почему региональное сотрудничество не приносит результатов в Афганистане
Фарид Османов
стипендиат Chevening, Оксфордский университет, Школа управления им. Блаватника
Фотографии: Ассошиэйтед Пресс
Tакие платформы сотрудничества, как Стамбульский процесс, Токийское рамочное соглашение о взаимной подотчетности и Международная контактная группа по Афганистану рассматривались международным сообществом как механизмы, которые дополняют структуры, относящиеся к обороне и безопасности, и внесут вклад в строительство стабильного и процветающего Афганистана, истерзанного десятилетиями военных действий.
И все же эти платформы так и не смогли принести ощутимого результата. «Большая игра», термин введенный Редьярдом Киплингом в XIX веке для обозначения борьбы крупных держав за установление своего контроля в Центральной Азии, сохраняет сегодня свое первоначальное значение и находит отображение в функционировании структур регионального сотрудничества. Со времен Киплинга международные структуры существенно модифицировались, ведущие державы пересмотрели свои позиции, а количество региональных «игроков», способных повлиять на развитие событий, увеличилось, расшатывая региональные альянсы и ситуацию в регионе в целом. И хотя общая основа для сотрудничества отдельных держав существует, все равно преобладают глубокие расхождения в индивидуальных интересах основных крупных «игроков».
Соединенные Штаты
Участие США в событиях в Афганистане, начавшееся в 2001 г., оказалось дорогостоящим и изматывающим. Администрация Обамы сделала вывод войск из Ирака и Афганистана одним из приоритетов своей внешней политики. В США, однако, ожидали увидеть результаты 15-летних щедрых финансовых затрат. Афганистан чрезвычайно важен для обеспечения американских интересов в Евразии, но в США больше не хотят выбрасывать огромные суммы на ветер. И поэтому механизмы регионального сотрудничества являются для США отличным инструментом отстаивания своих интересов косвенным путем и с гораздо меньшими затратами.
Согласно онлайновому журналу «Дипломат», Хиллари Клинтон, бывшая в то время госсекретарем, выступила в 2011 г. с инициативой «Новый Шелковый путь». Суть этой инициативы состояла в соединении рынков Центральной и Южной Азии с Афганистаном, что дало бы толчок в развитии региональной экономики. В 2013 г. президент Китая Си Цзиньпин предложил проект «Экономической пояс Шёлкового пути», который должен был связать Азию и Европу сетью многомодальных коридоров. В этом проекте сразу же увидели конкурента проекту «Новый Шелковый путь». Несмотря на то, что китайская инициатива в основном расценивалась как вызов американским интересам в регионе, в марте 2015 г. заместитель госсекретаря США о проекте «Экономической пояс Шёлкового пути» сказал следующее: «Мы не рассматриваем участие Китая в экономическом развитии Центральной Азии с позиции «если им хорошо, то нам автоматически плохо». Развитие Китаем инфраструктуры в Центральной Азии может только дополнять наши собственные усилия». Это является свидетельством того, что США, проведя в регионе много лет, поняли, что односторонние действия без уступок другим заинтересованным сторонам требуют огромных ресурсов и приносят мало результатов.
То, что США не рассматривают китайскую инициативу «Экономической пояс Шёлкового пути» в качестве конкурирующего проекта отражает их нынешнее видение региона – создание трансрегиональных транспортных коридоров для стимулирования торговли и расширения экономических возможностей. Поскольку базовые установки этих двух проектов соответствуют такому видению регионального развития, США могут поддержать инициативу Китая. Такая гибкость также демонстрирует готовность США делить с другими ответственность за Афганистан, особенно, когда важные стратегические цели совпадают. Китайское партнерство не представляет существенной угрозы американским интересам и должно служить достижению долгосрочных стратегических целей.
Китай
Сотрудничество позволяет Китайской Народной Республике защищать свои интересы в регионе. Интерес Китая к Афганистану в основном обусловлен необходимостью защитить свои западные границы и не допустить превращения провинции Синдзянь в прибежище для исламских экстремистов. Пекин заинтересован в искоренении связанного с Талибаном Исламского движения Восточного Туркестана. Стабильность в провинции Синдзянь важна Пекину с точки зрения экономической структуры и развития. По мере того, как рынки в традиционно более развитых прибрежных районах Китая становятся более насыщенными, и стоимость рабочей силы возрастает, большее значение придается внутренним и западным регионам страны. Движение производителей вглубь страны, где есть избыток дешевой рабочей силы, неизбежен, если в Китае будет продолжаться быстрый экономический рост. Это также помогает решить проблему внутренней миграции. Кроме того, нефтепровод Китай-Казахстан и газопровод Китай-Туркменистан проходят через провинцию Синдзянь, что придает этому региону еще большую стратегическую важность и делает обеспечение его безопасности первостепенной задачей. Таким образом, стабильный и безопасный Афганистан важен для безопасности самого Китая и создания благоприятных условий для расширения его экономической географии.
Китай проявляет явную активность в делах региона посредством возрастающего участия в региональных механизмах сотрудничества, таких как Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА) и Стамбульский процесс. В мае 2014 г. Китай в Шанхае принимал саммит СВМДА и председательствовал в этой организации. В октябре 2014 г. Пекин также принимал встречу на министерском уровне в рамках Стамбульского процесса. Кроме того, вместе с Россией Китай возглавляет Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС). Недавно Китай начал продвигать новую концепцию международной безопасности в Азии, которая базируется на принципах общей, всеобъемлющей, совместной и прочной безопасности. Эта концепция отражает видение Китаем механизма международной безопасности в регионе и подчеркивает его готовность и возможности играть роль лидера в разработке инфраструктуры регионального сотрудничества по вопросам международной безопасности.
Китай также заметно расширил двусторонние связи и укрепил сотрудничество с Пакистаном, страны чрезвычайно важной для решения вопросов в Афганистане. Самое крупное их совместное предприятие – это мегапроект создания экономического коридора Китай-Пакистан общей стоимостью, по сообщениям издания «Аль Джазира», 46 млрд. долл. США. Этот проект соединит порт Гвадар на юго-западе Пакистана с китайской провинцией Синдзянь через сеть железных дорог, автомагистралей и трубопроводов, давая Китаю доступ к Индийскому океану и еще больше расширяя его экономическое влияние.
Россия
Цели России в Афганистане и в структуре регионального сотрудничества многогранны и иногда противоречивы. Во-первых, учитывая ее нынешнее внимание к Сирии и внутренние экономические проблемы, Москва не может позволить вкладывать значительные ресурсы в Афганистан. После развала Советского Союза Россия больше не имеет общей границы с Афганистаном, но стремится сохранить свое историческое стратегическое положение в регионе и оказывать влияние через бывшие советские республики Средней Азии. Однако, не все они являются послушными союзниками России. Требуется достаточный уровень мастерства, чтобы иметь дело с такими странами, как Узбекистан и Туркменистан, первая из которых проявляет все большую неуступчивость по отношению к России, а вторая придерживается нейтралитета в качестве официального курса своей внешней политики.
Россия стремится укрепить позиции институтов региональной безопасности, членом которых является, таких, как Организация договора о коллективной безопасности и ШОС, и таким образом иметь большее влияние в региональных вопросах. Ее цель заключается в укреплении влияния этих институтов на структуру евроазиатской региональной безопасности. Россия также планирует расширить географию Таможенного Союза и принимать более широкое участие в экономических вопросах региона. Этот аспект имеет для России особое значение в свете напряженных отношений с Западом и ее поворота в сторону Евразии. Россия с подозрением относится к успехам региональных инициатив, где у других «игроков» имеются преимущества при отстаивании собственных интересов. Реализация таких проектов, как «Новый Шелковый путь» и «Экономической пояс Шёлкового пути» не в её интересах, поскольку они создают альтернативные инфраструктуры и способствуют поставкам грузов по маршрутам в обход России. Успешная реализация этих инициатив даст центральноазиатским странам влияние вдоль новых транспортных маршрутов, превратив их в транзитные страны, что ослабит контроль Москвы над этими республиками.
В то же время есть свидетельства того, что Россия открыто поддерживает некоторые проекты, инициированные другими заинтересованными сторонами и не относящиеся к ее стратегическим целям в регионе. Например, как сообщает издание Eco-Business.com, в 2011 г. президент Владимир Путин, бывший в то время премьер-министром России, пообещал внести 500 млн. долл. США в проект CASA-1000, предусматривающий создание электросети в Кыргызской Республике, Таджикистане и Пакистане через Афганистан. Простая логика подсказывает, что успешная реализация этой инициативы не в интересах России, поскольку она уменьшит энергетическую зависимость этих бывших советских республик от России. Таким образом, желание оказать финансовую помощь такого рода проектам может объясняться доминирующей заинтересованностью в том, чтобы региональные проекты чрезвычайной важности не осуществлялись без участия России, а также желанием оказывать более сильное влияние на их реализацию.
Стремление Москвы расширить российско-китайское сотрудничество следует рассматривать через призму ее напряженных отношений с Западом и необходимостью играть определенную роль в региональных проектах, возглавляемых Китаем. России необходимо снизить влияние Китая в Центральной Азии, чтобы сохранить свое историческое место в регионе, однако, у нее не хватает экономических рычагов, чтобы достичь этой цели. У Китая есть что предложить и он очень быстро расширяет сотрудничество со странами Центральной Азии через целый ряд экономических проектов, тем самым наращивая свое влияние в странах региона и снижая влияние Москвы. 8 мая 2015 г. было подписано совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики «О сотрудничестве по сопряжению строительства Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и Экономического пояса Шёлкового пути» с целью объединить эти два проекта. Это свидетельствует о том, что у России не было другого выбора, кроме как уступить влиянию Китая в регионе и попытаться участвовать в инициативах, возглавляемых Китаем.
С другой стороны, России необходимо противостоять контрабанде наркотиков и, прежде всего, угрозе распространения терроризма и экстремизма, исходящей из Афганистана и Центральной Азии, которая преодолевает границы и создает серьезную головную боль для России на ее собственной территории. Дилемма России состоит в том, что необходимо иметь стабильный и безопасный Афганистан для того, чтобы избежать распространения этих угроз, но при этом она не желает тратить средства на поддержание этой безопасности. Таким образом, парадокс состоит в том, что России необходимо более активное участие других стран, способных сохранить мир и стабильность в регионе с тем, чтобы она могла преследовать свои интересы в безопасной среде, стремясь при этом снизить региональное влияние этих же стран.
Пакистан и Индия
Политика Пакистана и Индии по отношению к Афганистану определяется самой природой их отношений. Стратегические интересы Пакистана имеют огромное значение в определении судьбы Афганистана. Здравый смысл подсказывает, что ключ к стабильности в Афганистане может быть где угодно, но только не в Исламабаде. «Дырявая» граница, в большинстве случаев неконтролируемая, создает благоприятные условия для просачивания и перегруппировки боевиков экстремистских организаций с обеих сторон. Пакистан хочет сохранить свое чрезмерное влияние на Афганистан и заполнить вакуум безопасности после вывода войск НАТО, так же как было после ухода советских войск из региона более двух десятилетий назад, и последующего сокращения американского участия в делах страны.
Еще одно распространенное мнение – часто озвучиваемое даже на официальном уровне – о том, что Пакистан поддерживает боевиков движения Талибан и способствует разделению афганского общества по этническому признаку. Как сообщило издание «Аl Jazeera», начиная с 2015 г. руководство Афганистана неоднократно обвиняло Пакистан в поддержке движения Талибан. Следует принимать во внимание разногласия во властных структурах Пакистана, когда взгляды и официальная риторика гражданских руководителей не совпадает с действиями военного руководства страны. Важность Пакистана в делах Афганистана обусловлена еще и тем, что только Пакистан, да еще Саудовская Аравия оказались способными стать посредниками во время переговоров лидеров Талибана с афганским правительством.
Пакистан стремится поддерживать свою способность в одностороннем порядке влиять на ход событий в Афганистане, и улучшение индийско-афганских отношений не играют ему на руку. Пакистан категорически против того, чтобы в Афганистане воспринимали Индию как дружественную страну и с ужасом представляет себе улучшение отношений между этими двумя странами. Пакистан опасается растущего экономического влияния Индии в Афганистане и стремится к тому, чтобы этого не произошло. Например, Пакистан отказывает Индии в праве транзита при перевозке ее товаров на афганские рынки.
Стабильный и процветающий Афганистан в интересах Индии. Главная задача Индии состоит в снижении угрозы терроризма и экстремизма, исходящей из Афганистана и Пакистана. Индия продолжает инвестировать в Афганистан, несмотря на высокие риски в сфере безопасности. Индия принимает активное участие в экономических и торговых инициативах в формате регионального сотрудничества. Между Индией и Афганистаном также подписано соглашение о режиме торговых преференций, которое позволило, в частности, снизить пошлины на ряд товаров, импортируемых из Афганистана.
Стратегические подходы Индии и Пакистана по отношению к Афганистану группируют Индию с Ираном, а Пакистан с Китаем с одной стороны, и с Саудовской Аравией с другой. Сотрудничество между Ираном и Индией стало особенно достойным внимания из-за повышенного интереса Индии к проекту в иранском порту Чабахар, который ускорит поставки товаров из Индии в Иран в обход Пакистана. Индия принимает финансовое участие в этом проекте. Этот проект чрезвычайно важен для Индии, учитывая, что Пакистан не позволяет Индии использовать свою территорию в экономических целях, предотвращая, таким образом, экономическое продвижение Индии в регионе. Многие также считают, что этот проект сбалансирует пакистано-китайский проект экономического коридора. Группировки Иран-Индия, Китай-Пакистан и Саудовская Аравия-Пакистан и их сотрудничество в крупномасштабных проектах свидетельствуют о том, что глубокие расхождения в интересах Пакистана и Индии заставляют обе страны искать благоприятных партнеров и участвовать в определенных проектах для достижения своих целей.
Иран
Иран является важным «игроком» в регионе и может оказывать влияние на Афганистан, особенно в западной провинции Герат. Лингвистическая общность, тот факт, что 20% населения Афганистана относятся к шиитской ветви ислама и 3 млн. афганских беженцев, проживают в Иране, являются важными факторами, которые может использовать Иран. Недавняя ядерная сделка Ирана с международным сообществом, в результате которой были сняты санкции, еще больше добавляет Ирану уверенности в его отношениях с Афганистаном и другими странами региона.
Согласно статье в журнале «Foreign Affairs» в июне 2015 г., все возрастающее число источников утверждает, что Иран оказывает материальную и вооруженную поддержку двжению Талибан, своему непримиримому врагу, для того, чтобы сдержать распространение ИГИЛ. Тегеран решительно отвергает эти утверждения. Такие возможности должны рассматриваться в контексте более широкой вражды между Ираном и Саудовской Аравией. Это может еще больше накалить ситуацию и превратить Афганистан в еще одну зону насильственного противостояния шиитов и суннитов, похожего на то, что мы наблюдаем на Ближнем Востоке.
Афганистан столкнулся с серьезной дилеммой по мере того, как он стремится расширить сотрудничество с Ираном, особенно по экономическим причинам, одновременно сохраняя близкие отношения с саудовцами, которые имеют значительное влияние на Талибан. В ответ Саудовская Аравия ожидает, что Афганистан присоединится к широкой коалиции суннитов, что, несомненно, вызовет негативную реакцию у Ирана. Таким образом, правительство Афганистана вынуждено проявлять осторожность и сбалансированность в отношениях с обеими странами, поскольку резкий крен в сторону одной из них может привести к внешней поддержке сектарианских настроений и разрушить и без того хрупкое равновесие безопасности в стране.
Вывод
Путаница с несовпадающими интересами и стратегическими целями мировых и региональных держав и их объединения в группировки с заинтересованными сторонами приводит к снижению уровня безопасности в Афганистане и ослабляет перспективы стабильности и процветания. Это также делает платформы регионального сотрудничества, созданные для возрождения Афганистана, ненужными и неэффективными. Возрастающее внимание мирового сообщества к Ближнему Востоку и исходящим оттуда проблемам отвлекает внимание от Афганистана. Ситуация еще больше усугубляется сохраняющейся враждебностью между Ираном и Саудовской Аравией, возрождением движения Талибан, появлением ИГИЛ и потенциальной внешней поддержкой этих радикальных группировок.
Вероятность того, что эти военные группировки заполнят освободившееся пространство в сфере безопасности и бросят вызов легитимности центральному правительству, чрезвычайно высока. Сокращение контингента НАТО уже привело к образованию вакуума в безопасности и подвергает институты безопасности страны серьезному испытанию. Полный вывод сил коалиции только усугубит ситуацию, создавая благоприятную основу для более широкого возрождения радикализма и воинственности, снижая позитивные результаты, достигнутые за прошедшее десятилетие. Таким образом, более пристальное внимание мировой общественности и, прежде всего, лучшая координация проектов и выработка глобальными и региональными державами единого подхода к Афганистану являются чрезвычайно необходимыми для того, чтобы страна не скатилась на путь насилия и нестабильности.
Комментарии закрыты.