Внутренние задачи вооруженных сил

Внутренние задачи вооруженных сил

Обычно вооруженные силы используются в шести различных сценариях внутри страны

3 начительные изменения, произошедшие после окончания холодной войны, существенным образом изменили восприятие вооруженных сил обществом. Профессиональные вооруженные силы, составляющее большинство в НАТО в настоящее время, являются дорогостоящими, и за последние два десятилетия угрозы для многих стран значительно снизились. Как следствие, налогоплательщики могут негативно относиться к расходам на оборону, задаваясь вопросом о том, зачем платить столь много за потенциал, который уже не кажется необходимым. Во времена жесткой экономии расходы на оборону могут стать заманчивой целью для политиков, стремящихся урезать бюджет.

Что могут сделать сухопутные войска, военно-морские и военно-воздушные силы? Что им следует и что они должны делать в контексте внутренних задач? В условиях колоссального давления, оказываемого на правительства с целью экономии денежных средств, такие вопросы, вероятно, станут еще более насущными в ближайшем будущем.

Вооруженные силы представляют собой удобную цель, и расходы на них относительно легко урезать. В большинстве европейских стран расходы на оборону, в отличие от программ социальной защиты, являются дискреционными. Несмотря на то, что заинтересованные в них круги зачастую достаточно сильны, особенно в оборонной промышленности, они представляют собой небольшие группы, а вооруженным силам, особенно современным профессиональным, недостает общественной поддержки. При отсутствии чувства внешней угрозы вооруженные силы часто недооценивают. Обычно профессиональные армии в большинстве европейских стран небольшие, не располагают значительными возможностями для лоббирования и имеют мало друзей в высших сферах. Они уязвимы. Однако их также можно использовать для выполнения практически любой возникающей задачи.

Соответственно, во многих странах можно часто услышать фразу «пусть армия займется этим», например в ситуациях, когда восстановительные работы после землетрясения превышают возможности местных, региональных и, зачастую, даже федеральных властей. Часто вооруженные силы воспринимают как людей, сидящих без дела на своих базах и ищущих, чем же им заняться. Так как привлечение военных к выполнению задач по обеспечению гражданской безопасности часто рассматривают как бесплатный и надежный способ их решения, политические лидеры могут поддаться искушению использовать фразу «пусть армия займется этим». И все-таки для выполнения многих задач целесообразно использовать армию, но не для всех и не всегда.

Bad weather in Genoa

Ноябрь 2014 г. Итальянские карабинеры и гражданские пожарные проводят совместные поисково-спасательные операции недалеко от Генуи после серьезного наводнения. [EPA]

В каждой стране наблюдается растущая тенденция наделять вооруженные силы все большими и разнообразными функциями, отличными от их традиционных задач. Действительно, некоторые страны, например Китай, имеют армии, вертикально и горизонтально интегрированные в экономику, которые часто занимаются основной предпринимательской деятельностью. Но от армий часто также требуют выполнять и более рутинные задачи, например сбор мусора и тушение пожаров, часто в ущерб их основной задаче по поддержанию боеготовности.

Хотя в привлечении вооруженных сил для решения задач обеспечения гражданской поддержки есть свои преимущества, в этой связи существуют и скрытые издержки. Военнослужащих, задействованных в выполнении таких задач, нелегко передислоцировать. Они не могут находиться в двух местах одновременно, и на их освобождение от задач обеспечения гражданской поддержки для выполнения других задач потребуется значительное время. Кроме того, современные профессиональные военнослужащие обходятся дорого, особенно в сравнении с военнослужащими, проходящими службу по призыву.

Военнослужащие могут ожидать рост количества обращений к ним гражданских властей. Конкретные роли, задачи, миссии и функции, возлагаемые на военные организации, могут стать основой для перечня требований, для которых необходимы классификация и систематизация в целях четкой категоризации предполагаемых задач. Существуют шесть идентифицируемых категорий военной поддержки гражданских властей (ВПГВ).

Категория I: военная поддержка при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (ВПЧСиСБ)

В случае возникновения крупных чрезвычайных ситуаций в числе первых ликвидаторов практические всегда находятся военнослужащие. В сложных чрезвычайных ситуациях вооруженные силы обеспечивают такой уровень возможностей, который часто

необходим с самого начала. Вооруженные силы способны действовать быстрее и часто более комплексно, чем обычные, значительно меньшие гражданские аварийно-спасательные формирования. Часто вооруженные силы располагают уникальными возможностями для разрешения конкретных чрезвычайных ситуаций, таких как разливы токсичных химикатов, которых зачастую не достает другим силам реагирования. Поэтому не удивительно, что реагирование на внутренние чрезвычайные ситуации и стихийные бедствия является одной из основных миссий вооруженных сил многих стран Европы. Европейские вооруженные силы исключительно активно откликались на просьбы о помощи гражданского руководства.

Вооруженные силы характеризуются рядом факторов, которые позволяют им своевременно, быстро и эффективно реагировать на чрезвычайные ситуации и стихийные бедствия. Возможно, самая очевидная способность является и самой элементарной: способность к самоподдержке. Хотя такая способность и является элементарной, часто она критически важна, особенно на раннем этапе катастрофы. Способность военных к самостоятельному развертыванию и самоподдержке может иметь решающее значение. Вооруженные силы располагают собственными структурами материально-технического обеспечения, особенно в части транспортировки, обеспечения жильем и продовольственного обеспечения, а также собственной медицинской службой. Большое значение имеет способность военных обеспечивать собственную безопасность и безопасность других организаций. Тот факт, что многие воинские части находятся в состоянии боевой готовности, также способствует быстрому реагированию.

Типичные задачи включают в себя обеспечение систем жизнеобеспечения для пострадавшего населения. При катастрофах доступ к таким предметам первой необходимости, как вода, пища, жилье и медицинская помощь, может быть затруднен. Часто военные являются единственной организацией, которая способна быстро доставить средства помощи в необходимых объемах. Кроме того, воинские части можно использовать для выделения значительных людских ресурсов для поиска и спасения людей в завалах при землетрясениях, а также для борьбы с наводнениями и инженерной поддержки, включая генерирование и передачу энергии, предоставление коммунальных услуг и очистку воды, восстановление поврежденной транспортной инфраструктуры, например дорог и мостов.

Реагирование вооруженных сил на чрезвычайные ситуации также может включать в себя узкоспециализированные функции, такие как услуги перевода для предоставления информации населению во время стихийных бедствий, похоронные службы, управление воздушным движением и портовые службы. Вооруженные силы также способны обеспечить командование и управление, часто имеющие решающее значение для осуществления последующей поддержки. Такие средства часто оказываются неэффективными на ранних этапах стихийного бедствия, и местным общинам часто недостает надлежащих средств командования и управления.

Категория II: военная поддержка правоохранительных органов (ВППО)

Военнослужащие полицейскими не являются, но европейские вооруженные силы традиционно оказывали помощь правоохранительным органам, и, кажется, важность этой деятельности

возрастает, так как сотрудники правоохранительных органов сталкиваются с все большим количеством угроз в условиях уменьшения финансирования. Вооруженные силы оказывают такую поддержку двумя способами: путем предоставления технологий, обучения или материально-технического обеспечения с целью обеспечения соблюдения законов и неся службу вместо полицейских с одновременным выполнением других задач.

В первую очередь, вооруженные силы с их высокотехнологичным оборудованием и подготовкой по его использованию предоставляют правоохранительным органам доступ к средствам, находящимся вне пределов их возможностей. Учитывая возрастание сложности технологий, используемых организованными преступными группами и террористическими организациями, такие передовые средства могут иметь решающее значение. Например, правоохранительные органы, ответственные за пограничную безопасность, часто используют наземные РЛС кругового обзора, предоставляемые военными. Аналогичным образом, правоохранительным органам с ограниченными возможностями аэромобильности предоставляется авиационная поддержка, в частности вертолеты.

Вооруженные силы способны предоставить правоохранительным органам узкоспециализированную подготовку, например по обращению с химическими и биологическими веществами и работам в загрязненной среде. Стрелковая подготовка, часто с использованием сложного боевого оружия — еще одна область, в которой военные могут предоставить ВППО.

Военнослужащие также могут обеспечивать безопасность для полицейских. Аналогично тому, как полицейских часто просят обеспечить безопасность первым ликвидаторам, работающим в сложной или небезопасной среде, военнослужащих могут призвать обеспечить безопасность правоохранительных организаций, работающих в городских трущобах или труднодоступной местности, используемых преступными элементами для сокрытия своей деятельности.

Наиболее спорный момент связан с предоставлением военными разведывательной поддержки правоохранительным органам. Вооруженные силы располагают широким набором средств сбора разведывательной информации, которыми они могут поделиться с правоохранительными органами. Примеры включают в себя использование разведывательных систем обнаружения для определения перемещений нелегальных иммигрантов или контрабандистов наркотиков. Такие действия вызывают мало вопросов, когда осуществляются в международных водах. Но использование военной разведки для сбора информации внутри страны может привести к конституционным нарушениям.

При проведении всех таких мероприятий по ВППО военнослужащие должны оказывать поддержку гражданским правоохранительным органам и рассматриваться в таком качестве. При оказании военными поддержки полицейским всегда существует угроза излишней милитаризации правоохранительных органов. Военные должны действовать осторожно, чтобы не допустить принятия на себя руководства такими операциями, если только это не является целенаправленным шагом. Военнослужащие должны играть второстепенную роль, не иметь оружия и иногда быть одеты в гражданскую одежду.

При втором типе операций по ВППО военнослужащие выполняют правоохранительные функции вместо полицейских. Например, вооруженные силы могут заменять полицейских при охране объектов по периметру низкого уровня или управлении движением во время крупных спортивных мероприятий. Аналогичным образом, вооруженные силы могут осуществлять патрулирование в рамках мероприятий по обеспечению безопасности особо важных элементов инфраструктуры или ключевых объектов.

Задачи по ВППО связаны с рядом проблем как для военных, так и для управляющего ими гражданского руководства. Привлечение вооруженных сил для выполнения таких функций связано с риском милитаризации правоохранительных органов. Тенденция к наращиванию полицейских сил может усилиться в случае исполнения военнослужащими полицейских задач.

AFGHANISTAN-FLOOD

Апрель 2014 г. Военнослужащие Афганской национальной армии разгружают гуманитарную продовольственную помощь для пострадавших от наводнения в северной провинции Бадгис. Военные вертолеты также были задействованы для перевозки застигнутых наводнением жителей в безопасное место. [AFP/GETTY IMAGES]

Могут возникнуть проблемы правового характера. Некоторые европейские страны, в частности Германия, запрещают использовать военнослужащих для задач по ВППО. Другие страны, например Франция, активно прибегают к таким шагам. Но правовые последствия значительны. Разрешение военнослужащим на применение силы, в частности ведение огня на поражение, опасно при оказании поддержки правоохранительной деятельности. Военнослужащие обучены применять силу в первую, а не в последнюю очередь, что диаметрально противоположно подготовке полицейских. Разрешение на проведение ареста — еще одна область, чреватая проблемами. При проведении некоторых операций по ВППО может потребоваться разрешить военнослужащим арестовывать и задерживать подозреваемых, но такое разрешение может подвергнуть военнослужащих угрозе юридической ответственности, если только их полномочия четко не определены законом.

Кроме того, могут возникнуть проблемы с финансовой компенсацией. Как правило, вооруженные силы могут рассчитывать на компенсацию за ВППО, обычно со стороны органа власти, контролирующего правоохранительную деятельность (в большинстве случаев министерства внутренних дел). Однако в Европе это не всегда так. В некоторых странах, в частности во Франции, вооруженные силы финансируют некоторые из таких функций за счет собственных ресурсов, поскольку считается, что участие в задачах по ВППО представляет собой определенное обучение.

Наконец, следует отметить, что наличие военизированной полиции, например французской жандармерии, итальянских карабинеров и испанской гражданкой гвардии, смягчает в некоторых европейских странах необходимость в мероприятиях по ВППО. Часто такие гибридные силы удовлетворяют многие из требований ВППО, а их универсальность предоставляет им возможность выполнять широкий круг задач по ВПГВ.

Категория III: военная поддержка национальных специальных мероприятий, изменяющих состояние безопасности (ВПНСМИСБ)

За исключением обеспечения безопасности вооруженные силы предоставляют широкую поддержку гражданским властям до, во время и после национальных специальных мероприятий, изменяющих состояние безопасности (НСМИСБ).

НСМИСБ — это мероприятие достаточного масштаба и важности, гарантирующих значительную степень государственной поддержки с целью обеспечения его успешного проведения. Многие из таких мероприятий, например спортивные, финансируются частным образом, но правительство должно обеспечить необходимую поддержку. Типичные НСМИСБ включают в себя Олимпийские Игры и чемпионаты мира; саммит глав государств, включая встречи G-7 и G-20; встречи ведущих политических деятелей и крупных бизнесменов; политические съезды.

Вооруженные силы предоставляют самую широкую помощь. Кроме обеспечения безопасности, военные организации предоставляют комплексную материально-техническую поддержку, включая транспортировку, продовольственное снабжение и обеспечение жильем, а также специализированные услуги, такие как устный перевод, объекты командования и контроля. В Австрии, Италии и Швейцарии вооруженные силы даже осуществляли охрану трасс во время чемпионатов по горнолыжному спорту, задействовав горнострелковые войска, хорошо знакомые с подобными задачами.

Способность вооруженных сил оказывать медицинскую помощь участникам и зрителям разнообразных НСМИСБ имеет большое значение. Вооруженные силы располагают уникальными мобилизационными возможностями, позволяющими им обеспечивать поддержку и лечение в условиях массовых потерь. Такие возможности могут иметь особо большое значение при террористических атаках во время НСМИСБ с использованием оружия массового поражения. Как правило, только военные способны проводить эвакуацию, обеззараживание и лечение пострадавших в таких происшествиях.

Кроме проблем правового характера, принимающая организация обычно должна возмещать государству полную стоимость ВПНСМИСБ. В других случаях, например при проведении чемпионатов по горнолыжному спорту, военные могут привлекать добровольцев из числа военнослужащих.

Военная поддержка примечательных специальных мероприятий получает все большее распространение. ВПНСМИСБ может иметь решающее значение для успеха таких мероприятий. Такие операции также пользуются благосклонностью у военачальников, которые научились ценить внимание, которое получают вооруженные силы благодаря таким мероприятиям. В эпоху сокращения бюджетов можно уверенно сказать, что такая тенденция будет продолжаться.

Категория IV: военная поддержка
существенных услуг (ВПСУ)

Часто военнослужащих используют для предоставления общественности существенных услуг в случаях, когда никто другой не может их предоставить, или потому, что такие услуги традиционно предоставлялись военными. Во многих странах гражданские власти не колеблясь обращаются к военным за помощью.

Существенные услуги – это услуги, которые имеют решающее значение для функционирования государства и должны быть предоставлены, иначе государство и его граждане будут страдать, иногда очень тяжело. Примерами существенных услуг являются такие меры по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях, как обеспечение правопорядка, пожаротушение и услуги скорой помощи. Из-за отсутствия четкого определения государства свободно трактуют услуги как существенные, часто по причине потенциальных политических последствий в связи со своей неспособностью предоставить их. В некоторых случаях такие услуги обычно предоставлялись другими государственными структурами, а в других случаях — частными предприятиями.

Необходимость в предоставлении таких услуг может обуславливаться самыми разными причинами, включая крупные стихийные бедствия, забастовки или стачки, которые делают невозможным работу обычного поставщика. Другие существенные услуги, например обезвреживание взрывоопасных боеприпасов, могут представлять собой традиционную зону ответственности вооруженных сил. Наконец, специализированные, разовые услуги могут потребоваться в том случае, если существующие государственные институты не располагают ресурсами.

Перечень существенных услуг, предоставляемых вооруженными силами, весьма обширен. Для операций по ВПСУ может потребоваться поддержка, начиная со сбора мусора и заканчивая действиями вместо правительства в чрезвычайных обстоятельствах. В последнем случае военные, благодаря присущей им способности к командованию и управлению, должны быть готовы взять на себя функции правительства и непрерывно предоставлять услуги в случае неспособности правительства к функционированию из-за природной катастрофы или нападения.

Другие задачи по ВПСУ могут включать в себя поисково-спасательные операции. Во многих европейских странах, например в Финляндии, вооруженные силы располагают средствами для проведения поисково-спасательных операций. Вооруженные силы часто имеют оборудование, например вертолеты, и подготовку, необходимые для выполнения таких задач. Другие типы задач по ВПСУ включают в себя обустройство и содержание лагерей беженцев в случае массовой миграции населения по причине конфликтов или стихийных бедствий в соседних странах.

Безусловно, наиболее распространенной причиной задействования вооруженных сил в ВПСУ является реагирование на забастовки. В последние два десятилетия военные неоднократно предоставляли существенные услуги, например тушение пожаров, вместо бастовавших пожарных. Такое происходило в Великобритании и в Греции в 2010 году.

Как и в случае с другими задачами ВПСУ, правовая основа должна быть четко определена до начала выполнения задач. Для выполнения задач, носящих коммерческий характер, военных следует привлекать только в случае отсутствия достаточных коммерческих решений, например подрядов. Также важны финансовые соображения. Как правило, министерства обороны должны получать надлежащую компенсацию за исполнение задач по ВПСУ коммерческого характера.

Тем не менее, спрос на операции по ВПСУ, вероятно, будет продолжать расти в Европе. И причиной этого является мнение, что военные просто сидят в своих казармах и, следовательно, доступны для проведения таких операций на безвозмездной основе. Военачальники понимают выгоды, особенно в отношении позитивного восприятия военных общественностью.

Категория V: военная поддержка в целях
восстановления конституционного порядка (ВПВКП)

При проведении большинства операций по ВПВКП вооруженные силы практически всегда развертываются с целью оказания поддержки гражданскому правительству или его представителям, действуя в их подчинении. Однако иногда военные могут и часто должны играть ведущую роль.

Есть случаи, вызванные уникальными разрушительными стихийными бедствиями, промышленными авариями и аналогичными происшествиями, когда гражданские власти не могут осуществлять свои властные полномочия частично или в целом. Или же могут существовать такие военные, террористические или криминальные движения либо их сочетание, которые создают прямую угрозу гражданскому правлению или препятствуют контролю центрального правительства над некоторыми частями страны. В таких случаях военные могут сделать исключение и принять на себя руководство.

Руководящий принцип заключается в том, что принятие на себя руководства военными длится только до восстановления контроля гражданских властей. Военачальники должны стремиться к созданию таких условий, которые позволят возобновить гражданское правление при первой возможности, даже если такое управление будет слабым и опирающимся на продолжающуюся военную поддержку.

ВПВКП, первое из таких исключений, становится необходимой, когда повстанческие, криминальные или террористические движения разрастаются настолько, что могут осуществлять право суверенитета над частями территории страны или являются достаточно дерзкими, чтобы угрожать национальному правительству.

По самой своей природе операции по восстановлению конституционного порядка являются преимущественно военными и, следовательно, управляются военными властями под руководством гражданских лиц. Хотя обеспечение правопорядка играет важную роль, военные принимают на себя ведущую роль из-за того, что требования к обеспечению конституционного порядка часто превышают возможности внутренних антитеррористических сил, большей частью правоохранительных органов. Часто мятежи угрожают самому существованию государства или, в не столь угрожающих случаях, легитимности государственного управления частями страны.

Вооруженные силы должны быть готовы к проведению операций по восстановлению конституционного порядка. Текущее восстание в Мексике, подпитываемое деньгами от наркоторговли, является явным свидетельством того, что подобное может произойти даже в развитых странах.

Категория VI: военная поддержка во время гражданских беспорядков (ВПВГБ)

Война может привести к возникновению восстаний или стихийных бедствий, которые поставят государство перед необходимостью принудительно восстановить законность, порядок и стабильность за счет средств, отличных от обычных правоохранительных органов. Во времена значительных волнений и беспорядков правоохранительные органы могут быть перегружены работой, что вынудит гражданские власти прибегнуть к использованию военных для восстановления и поддержания порядка. Военная поддержка во времена больших кризисов может потребовать введения военного положения. Военное положение — это использование вооруженных сил для осуществления основных правоохранительных функций, а также предоставления других существенных услуг. В послевоенный период в большинстве европейских стран военное положение не вводилось, даже в тех из них, в которых было военное правительство, действовавшее в соответствии с существовавшим в то время законодательством. Военное положение выходит за рамки такого правления, так как задачи полиции выполняют военнослужащие.

Необходимость ввода военного положения может возникнуть в случае общего нарушения законности, порядка и стабильности, лишающего существующие правоохранительные органы возможности выполнять свои обязанности, например вследствие крупной природной или промышленной катастрофы, или в ответ на крупную террористическую атаку с использованием оружия массового поражения. Хотя во многих конституциях такая концепция не предусмотрена, обычно в них присутствует базовая структура, особенно в странах с военизированными полицейскими силами.

В случае полного нарушения правопорядка от вооруженных сил также могут потребовать предоставления широкого спектра существенных услуг, например обеспечение продовольствием, водой, жильем или одеждой. Зачастую вооруженные силы являются единственной организацией, способной к реагированию благодаря присущей им способности к самостоятельному материально-техническому обеспечению и развертыванию.

Во время ВПВГБ вооруженные силы выполняют руководящие функции только до того момента, когда можно будет восстановить приемлемый уровень законности, порядка и стабильности. Однако также может потребоваться, чтобы вооруженные силы продолжали осуществлять функции по ВПВГБ до тех пор, когда можно будет восстановить нарушенные услуги.

Как и в других случаях, следует тщательно учитывать вопросы законности и финансирования. Правила применения вооруженной силы, особенно в части ведения огня на поражение, должны быть тщательно продуманы, так как существует вероятность широкого распространения криминального и антисоциального поведения. Например, грабежи, особенно продовольственных магазинов и магазинов бытовой электроники, могут быть, по всей видимости, основной проблемой. В условиях кризиса применение силы для предотвращения подобных действий может быть нецелесообразным.

Заключение

Операции по ВПВКП являются одними из наиболее сложных задач ВПГВ, с которыми могут столкнуться вооруженные силы. Они также относятся и к наиболее редким. Тем не менее, готовность ответить на эти вызовы по-прежнему остается фундаментальным требованием для вооруженных сил сейчас и в будущем.

Как показали исследования, вероятность привлечения военнослужащих для реагирования на внутренние чрезвычайные обстоятельства намного превышает вероятность их использования за рубежом. Учитывая проблемы финансового характера, присущие столь многим странам, вооруженные силы могут ожидать все более частого привлечения для выполнения расширяющегося круга задач, миссий и функций.

Однако уместным является следующее предостережение: руководители всех уровней не должны упускать из виду причину, по которой существуют армии — защита страны и ее народа в первую очередь. Хотя армии представляют собой уникальные гибкие инструменты, следует проявлять осторожность с их задействованием, иначе они будут не в состоянии выполнять свою самую.