Крайний Север — последствия для порядка, основанного на правилах
Д-р Элизабет Бьюкенан, преподаватель Университета Дикина, читающая курс лекций по стратегическим исследованиям в Военном училище Австралии
Назначенный на роль «деструктивной силы» в том, что некоторые считают разворачивающейся великой арктической игрой, Пекин постепенно укрепляет свои стратегические позиции на Крайнем Севере. Такая популярная оценка стратегических амбиций Китая в Арктике верна, однако разработка и реализация арктической стратегии Китая носит, по сути, гибридный характер. Арктика − это не какой-то не регулируемый законами стратегический вакуум, в который встраивается Пекин, чтобы воспользоваться преимуществами судоходства и богатыми ресурсами этого региона. Скорее, это зона функциональных структур управления и соблюдения согласованных международных законов. Хотя растущие великие державы, такие как Китай, стремятся подорвать существующий основанный на правилах порядок в других частях земного шара (например, в Южно-Китайском море), в отношении Арктики китайская стратегия будет не такой прямолинейной.
В гибридной модели политики Китая в Арктике совместные межгосударственные, многосторонние и экологические нарративы используются для маскировки агрессивных и непреклонных амбиций. Сокрытие своих реальных стратегических намерений при помощи усилий по развитию сотрудничества, включая попытки представить Арктику как некую «глобальную общность», позволяет Китаю действовать ниже порога явного стратегического вызова.
ИНТЕРЕС ПЕКИНА К АРКТИКЕ
При анализе интересов Китая в Арктике существующая литература, как правило, фокусируется на том, что указано (и не указано) в китайской Стратегии в Арктике, принятой в 2018 г. Ключевое мнение, вытекающее из этой стратегии − это мнение, что Китай является «государством, близким к Арктике». Исходя из этого, Пекин строит свои арктические понятия «глобального достояния» и «лидерства». В стратегии Пекин рассматривается как ответственный глобальный субъект, играющий особую роль в поддержании экологической устойчивости Арктической зоны и облегчении доступа к глобальным общим ресурсам (в первую очередь, углеводородам и рыбным богатствам), принадлежащим всем, а не только государствам Арктического региона. Особый интерес для Китая на Крайнем Севере представляют ресурсы, глобальная диверсификация судоходства по «Полярному шелковому пути» и стратегическая доступность региона для китайских военных.
Пекин впервые сделал ставку на Арктику еще в 1925 г., когда Китай присоединился к Шпицбергенскому (ныне Свалбардскому) договору. Договор принес экономическую выгоду подписавшим его сторонам, облегчив получение прав на добычу полезных ископаемых на архипелаге Свалбард, одновременно обеспечив защиту Свалбарда от любого военного строительства. Научно-исследовательская ценность цепи арктических островов была еще больше оценена Китаем в 2004 г., когда он построил арктическую исследовательскую станцию Хуанхэ, укрепив китайское присутствие в регионе. Кроме того, «Сюэ Лонг 2», первый китайский ледокол, с 1999 г. провел многочисленные арктические исследовательские экспедиции.
Получив в 2013 г. статус наблюдателя в Арктическом совете, Китай еще больше включился в экосистему управления Арктикой. Но это не дает Пекину допуск за стол принятия решений − наблюдатели не голосуют и не ведут дискуссии в рамках Арктического совета. Порядок работы Арктического совета требует, чтобы наблюдатели соблюдали своего рода кодекс поведения, который включает такие требования, как: наблюдатели должны «принимать и поддерживать цели Арктического совета, определенные в Оттавской декларации», они должны «признавать суверенитет, суверенные права и юрисдикцию арктических государств в Арктике» и «признавать, что к Северному ледовитому океану применима расширенная правовая база». Китай, очевидно, не учел эти требования при разработке своей Арктической стратегии в 2018 г. Поэтому, возможно, Китай и не выполняет требования статуса наблюдателя в Арктическом совете. Хотя Руководство по наблюдателям Арктического совета для вспомогательных органов содержит способы лишения наблюдателей их статуса за несоблюдение установленных стандартов, для решения вопросов влияния Пекина на Арктику оно пока еще не используется.
Скорее всего, это связано с тем, что страны Арктического региона остро осознают опасность изоляции Китая в представляющей огромный стратегический интерес зоне, которую Пекин определяет как «зону, близкую к Китаю». Кроме того, международные воды в Северном ледовитом океане доступны для Пекина по закону. Запад, продвигая и поддерживая либеральный, основанный на правилах порядок, не может активно подрывать принципы Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS) в Арктике, особенно когда международные морские правила в настоящее время являются камнем преткновения в отношениях Китай-Запад и в других местах, таких как Южно-Китайское море.
Тогда двойственность форума Арктического совета сама становится гибридной по своей природе — сохранение возможностей для сотрудничества и диалога с напористым и растущим Китаем. В конце концов, одно из требований к наблюдателям состоит в том, чтобы «продемонстрировать свои арктические интересы и опыт», что Пекин, безусловно, обязался сделать. Возможно, арктический геостратегический нарратив существует в контексте двойственности и гибридных компонентов. Это как зона завоеваний, так и зона сотрудничества, как зона конкуренции, так и зона взаимодействия, а также зона усилий по развитию и защите региона.
ГИБРИДНАЯ СТРАТЕГИЯ КИТАЯ ПО АРКТИКЕ
Пекин придерживается гибридной арктической политики, которая проявляется в трех ключевых секторах: взаимодействие Китая с другими государствами, его подход к многосторонним форумам и разработка его экологической стратегии.
Взаимодействие между государствами
Как уже отмечалось, Пекин не является новым игроком в Арктике. На протяжении десятилетий он участвовал в экономической и исследовательской деятельности европейской Арктики. Однако, в последнее время наблюдается всплеск интереса к развивающемуся китайско-российскому партнерству в регионе. Действительно, их двусторонние отношения в Арктике все чаще рассматриваются как свидетельство арктического альянса. Это проблематичная и неверная оценка реалий их отношений. Укрепление коммерческого взаимодействия между Россией и Китаем в области арктических энергетических предприятий не является альянсом. Реальность такова, что постоянными чертами китайско-российских отношений являются взаимное недоверие, многовековая территориальная напряженность вокруг российского Дальнего Востока и последствия китайско-советского раскола во время холодной войны. Они будут продолжать формировать стратегические перспективы в такой степени, которая ограничивает потенциал «оси» двух государств.
Москва и Пекин считают, что у стран нет союзников или партнеров. Уверенные в себе, успешные государства стремятся просто к взаимовыгодным отношениям. Это чувство определяет китайско-российское взаимодействие в российской Арктике. При предоставлении Китаю статуса наблюдателя, из восьми членов Арктического совета Россия в наибольшей степени нуждалась, чтобы её убедили в правильности этого шага. Москва одобрила членство, а вместе с ним и легитимность, на том основании, что Пекин прямо признал суверенитет государств Арктического региона и подтвердил свою приверженность соблюдению требований правовой архитектуры Арктического региона – UNCLOS.
С 2014 г., когда Запад ввел санкции против России в связи с ее аннексией Крыма и последующей продолжительной агрессией в Украине, у Москвы возникли проблемы с финансированием. Когда санкции коснулись российских энергетических проектов в Арктике, Китай, не теряя времени, предложил инвестиции и технологии для разведки на шельфе. Это не означает, что Пекин связывает все свои планы по обеспечению своей энергетической безопасности с российской Арктической зоной. Интерес Китая к Арктике обусловлен недостаточной обеспеченностью энергоносителями. Пекин диверсифицирует свой импорт энергоносителей, и российский арктический энергетический потенциал является лишь одним из источников диверсификации. Китайско-российские арктические отношения основаны на экономическом фундаменте. Пред Россией стоит угроза попасть в дипломатическую долговую ловушку Пекина или стать чрезмерно зависимой от китайского капитала и его участия в совместных предприятиях по выполнению энергетических проектов в Арктике. Чтобы избежать этого, Россия предпринимает усилия по снижению чрезмерной зависимости от китайских инвестиций в энергетические проекты.
Это хрупкое равновесие. С одной стороны, в плане энергетической безопасности Россия рассчитывает на высокий спрос Китая на сжиженный арктический природный газ (СПГ), но Москва также предпринимает шаги по диверсификации своих капиталовложений. С российскими энергетическими предприятиями в Арктике связаны Индия, Япония, Саудовская Аравия и Южная Корея. Российское законодательство предусматривает, что частные российские энергетические компании могут работать в Арктической зоне, но они не могут передавать контрольные пакеты акций иностранным фирмам. Китай не имеет контрольного пакета акций ни в одном из двух ключевых проектов СПГ на полуострове Ямал в Российской Арктике. Доля Пекина в предприятии «Ямал СПГ» составляет 29,9%, в то время как российский «Новатэку» контролирует 50,1%, а французская «Total» — 20%. В проекте СПГ «Арктика-2» Китаю принадлежит 20%, «Новатэку» 60%, «Total» 10%, а остальные 10% принадлежат японскому консорциуму. Можно ожидать, что будущие российские энергетические проекты в Арктике, расположенные вблизи предприятий полуострова Ямал, диверсифицируют свой привлеченный капитал.
Китай также заключает взаимовыгодные соглашения с Россией о доступе к Северному морскому пути, который примерно вдвое сокращает время транзита между Азией и Европой и обеспечивает значительную экономию для китайских перевозок. Однако, Россия не предоставила Китаю привилегированное пользование маршрутом. Китайским судам было отказано во входе, а те, которые проходят по Северному морскому пути, соблюдают российские законы о транзите — они проводятся российскими проводниками, платят за транзит и заранее уведомляют Россию о проходе. Китай активно взаимодействует с другими державами по периферии Арктического региона и имеет коммерческие предприятия, инвестиционные планы и укоренившиеся стратегии мягкой силы в Канаде, Гренландии, Исландии и Норвегии.
Китаем также движет престиж, который приносит присутствие в Арктике, поддерживаемое его возможностями по строительству ледоколов. Россия осознает обоснование, на котором строится арктическая стратегия Китая. Любые усилия Пекина выйти за рамки условий своего соглашения с Москвой или невыполнение своих обязательств по статусу наблюдателя, несомненно, будут способствовать углублению антикитайского сотрудничества между государствами Арктического региона. То, насколько скрупулезно Китай придерживается правовых и суверенных договоренностей в Арктике, покажет пределы его отношений с Россией.
Китайско-российские арктические связи по-прежнему будут предсказуемыми. Эти отношения, построенные на фундаменте энергетической безопасности, определенное время будут оставаться взаимовыгодными. Экономическая база России основана на том, что Арктика остается зоной низкой напряженности и обеспечит бесконфликтность Северного морского пути, являющегося экономической артерией. На данный момент Китай, похоже, избегает риска и соблюдает правила Москвы на Северном морском пути, или, как его называет Пекин, на Северо-Восточном проходе. Однако в 2017 г. китайский ледокол «Сюэ Лонг 2» впервые пересек Северо-Западный проход – морской путь, который, по утверждению Канады, проходит через ее внутренние, а не международные воды.
Отношения Китая с Соединенными Штатами также рассматриваются с точки зрения развивающейся концепции безопасности в Арктике. Очевидно, что Китай оказался под пристальным вниманием активизировавшихся Соединенных Штатов. Недавнее принятие арктической стратегии Вашингтона, включая первую Арктическую стратегию сухопутных сил США, усилил восприятие Пекина как конкурента великой державы в Арктике. Представление Вашингтона о Китае как о законном конкуренте в Арктике раздражает Москву. Всегда заинтересованная в том, чтобы не быть «младшим братом» китайцев на международной арене, не говоря уже о желанной арктической арене, Россия теперь оказывается несколько вытесненной в качестве равноправного конкурента Вашингтону. Помимо рассматривания такого развития событий как кризис идентичности великой державы, Москва могла бы использовать его для ослабления напряженности в отношениях с США — в конце концов, враг врага — это друг.
Соперничество великих держав, развивающееся между Китаем и США, противоречит структуре управления Арктикой и обязательствам стран в соответствии с принципами, закрепленными в Оттавской декларации — основополагающем документе Арктического совета. Гибридная стратегия Китая в отношениях с Вашингтоном в Арктике, по-видимому, заключается в сотрудничестве через различные рабочие группы Арктического совета одновременно с развитием более активного потенциала, такого как создание собственных внутренних мощностей по строительству ледоколов.
Многосторонние форумы
Вторым сектором, в котором развивается гибридная арктическая стратегия Китая, является его взаимодействие с многосторонними форумами. Арктический совет является центральным форумом по вопросам управления в регионе. Будучи основанным на консенсусе механизмом для решения экологических и социальных проблем Арктики, он не обладает мандатом заниматься вопросами военной безопасности или заключать обязательные юридические соглашения. Арктический совет — это не просто орган доброй воли, он является эффективным форумом для решения транснациональных экологических и социальных проблем, характерных только для Арктического региона. По своей сути, этот орган способствует (по крайней мере, в некоторой степени) диалогу и сотрудничеству между заинтересованными сторонами в Арктике.
Действительно, несмотря на напряженность за пределами Арктики, внедрение таких достижений, как радар с синтезированной апертурой, научные исследования и соглашения о ликвидации разливов топлива в арктических водах, свидетельствует об огромном политическом потенциале Арктического совета. Подход Пекина к этому совету интересен: с одной стороны, через свои рабочие группы Китай является активным и дисциплинированным (и, по мнению большинства, готовым к сотрудничеству) наблюдателем в совете. С другой стороны, его арктическая стратегия была представлена через пять лет после получения статуса наблюдателя, но не содержит упоминания Арктического совета. В качестве наблюдателя Пекин обязался соблюдать существующий мандат Арктического совета, закрепленный в Оттавской декларации, но на практике и как сформулировано в его стратегии, Китай хочет участвовать в управлении Арктикой и формировать это управление.
Экологическая стратегия
В отношении экологического лидерства Китайская арктическая стратегия развивается с прицелом на двойное назначение. Пекин стремится продвигать и защищать общее достояние – Арктику – и проводить экологические исследования в регионе. Но для этого требуется присутствие, участие и расширенные возможности. Конечно, научные исследования облегчают возможность внедрения средств двойного назначения — например, спутники для отслеживания изменений размеров арктического льда важны для китайских исследований изменения климата и последствий экстремальных погодных явлений, таких как внезапные наводнения в прибрежных районах Китая. Но эти полярные спутники также чрезвычайно ценны и для военного применения.
В то время как исследования в области изменения климата способствуют легитимности Китая в Арктике, есть аспекты его стратегии, которые идут вразрез с выраженной озабоченностью по поводу экологии. В стратегии 2018 г. подробно изложена заинтересованность Китая в развитии арктического туризма, но увеличение объема перевозок, морского топлива и загрязнения окружающей среды в арктическом регионе не сулит ничего хорошего для экологических интересов. Кроме того, повышенная вероятность морских аварий, включая разливы топлива, ставит под сомнение искренность политики Пекина в области охраны окружающей среды.
ПОСЛЕДСТВИЯ
Эволюция гибридных арктических стратегий, например, в странах Арктического региона, таких как Россия и США, в которых государство стремится обеспечить свои арктические интересы с помощью конкуренции и сотрудничества (часто и того, и другого одновременно), не является чем-то новым. Новое тут то, как заинтересованные стороны Арктики более рьяно отстаивают свои права в зонах всеобщего доступа на Крайнем Севере. В случае Китая, это явно процесс, который тонко балансирует интересы Пекина далеко за пределами Арктики. Гибридная арктическая стратегия Китая строится на двух направлениях, в рамках которых предполагаемые права уравновешиваются государственными интересами.
В своих межгосударственных отношениях с Россией Китай четко определил характер особого коммерческого партнерства и экономические интересы, соблюдение которых он добивается в Арктике. Пекин стремится диверсифицировать свои источники импорта энергии на международном уровне. Перегруженность Южно-Китайского моря и Малаккского пролива повлияет на импорт энергоносителей Китаем из Африки и Ближнего Востока, и именно здесь проявляется жизнеспособность Северного морского пути. Но Китай старается не формулировать свои амбиции в контексте Северного морского пути России, называя этот судоходный маршрут Северо-Восточным проходом или Полярным Шелковым путем.
Поскольку Арктический регион вновь становится международной горячей точкой и театром реализации политики великих держав, то и стратегические дебаты по этому вопросу носят ошибочный характер. В руководящих указаниях и документах по арктической политике, а также в аналитических центрах и в средствах массовой информации часто выдвигаются многочисленные предположения относительно китайско-российских отношений в Арктике. Как видно из активного участия Китая в работе Арктического совета в качестве наблюдателя, его участие в многосторонних форумах в Арктике, по сути, соответствует установленному в регионе порядку, основанному на правилах. Однако, на практике Пекин выходит за рамки согласованных условий своего статуса, стремясь получить лидерский голос в управлении Арктикой.
Аналогичным образом, говоря об экологической стратегии, в защите нетронутой окружающей среды и арктической экосистемы Китай продвигает свои интересы. Но на практике он стремится расширить морские маршруты и увеличить полярный туризм в регионе. Кроме того, Китай владеет долями собственности в нескольких ключевых проектах по добыче арктических ресурсов и полезных ископаемых и активно присматривается к большему.
Специфика гибридного характера арктической стратегии Китая сложна, но формирующуюся политику новой великой державы в Арктике необходимо рассматривать именно в таком ключе. Смириться с возвращением политики великих держав в Арктику легко, но признание того, что арктическое геостратегическое соперничество развивается неизменно в «серой зоне» − это то, с чем многие, похоже, борются. Неспособность понять китайскую (или российскую, или американскую) арктическую стратегию с учетом ее истинной гибридной природы, предпочитая называть ее либо мягкой, либо агрессивной, является упрощением и будет способствовать затуманиванию региональных реалий. Действительно, есть уроки, которые следует извлечь из гибридной модели политики Китая в Арктике. В других местах мы можем ожидать, что агрессивные государства будут использовать нарративы сотрудничества, многосторонних подходов и защиты экологии для маскировки агрессивных амбиций и интересов. Конечно, это не должно удивлять, учитывая, что либерально-демократический, основанный на правилах порядок, построенный после Второй мировой войны, хорошо разбирается в гибридных стратегиях, направленных на реализацию интересов Запада. Возможно, это самая серьезная проблема для заинтересованных сторон в Арктике — как в Арктике можно изолировать Китай, не отрицая его законных прав в регионе? Эта проблема, несомненно, останется пунктом номер один в арктической повестке дня на долгие годы.
Комментарии закрыты.