Обязательные 2%

Обязательные 2%

Как простая формула усложняет подсчет расходов на оборону

Джек Тредденик

Cамая поразительная особенность 70-летия НАТО – это то, что организация еще жива. Оглядываясь назад, можно сделать вывод, что НАТО просуществовала так долго благодаря необъяснимой особенности приспосабливаться и изменяться перед лицом колоссальных перемен в международной обстановке. Кроме того, альянс успешно справился с внутренним напряжением и порождаемой угрозой самому его существованию. Основной причиной такого напряжения является постоянно раздражающий вопрос о финансовом бремени и непропорционально большой доле Соединенных Штатов в обеспечении коллективной обороны.

Напряженность, вызываемая разногласиями по этому поводу, ставящая под вопрос единство альянса и даже само его существование, с годами была сглажена и преодолена, а затем и вовсе сведена на нет, при этом указанное неравенство по-прежнему сохранялось. Однако, по мере того, как НАТО приближается к своему 70-летнему юбилею, политические перемены в США заставили обратить внимание на этот вопрос с такой настойчивостью, что вероятными кажутся только два выхода – либо в рамках организации произойдет существенная перебалансировка, либо НАТО уйдет в историю, что уже не раз преждевременно предсказывалось.

Правила игры

Администрации всех американских президентов с момента подписания Североатлантического Договора в 1949 г. выражали раздражение и разочарование по поводу того, что их союзники не вносят адекватный финансовый вклад в коллективную оборону. Когда стратегические аргументы не могли заставить союзников увеличить расходы, американские лидеры часто давали понять, когда завуалировано, а когда и напрямую, что они могут вывести из Европы американские войска, которые считались самым убедительным материальным доказательством приверженности США обеспечению безопасности Европы. Спустя всего лишь четыре года после подписания договора администрация Эйзенхауэра угрожала провести «мучительную переоценку» своих обязательств. В 60-е гг. президент Джон Кеннеди высказал недовольство по поводу того, что обеспеченные страны НАТО не вносят полагающийся вклад в совместную оборону, и пригрозил в срочном порядке вывести американские войска из Германии. В недавнем прошлом президент Барак Обама предупредил Великобританию, что их двусторонние отношения нельзя будет больше называть «особыми отношениями», если Лондон не будет тратить положенные 2% своего национального валового продукта (НВП) на оборону. А в 2017 г. тогдашний министр обороны США Джим Мэттис поставил натовским министрам обороны ультиматум, что если их страны не увеличат до конца года военные расходы, США могут «сократить свои обязательства» перед альянсом.

Обычно, когда возникала высокая вероятность того, что эти угрозы могут быть реализованы, союзники брали на себя обязательства увеличить военные расходы и иногда действительно выполняли их, если того требовала обстановка региональной безопасности. Похоже, что они будут продолжать это делать до тех пор, пока США не выразят удовлетворение или их внимание не будет отвлечено какими-то другими событиями. Аргументы США в пользу того, что богатые европейские страны (и Канада) могут вносить гораздо больший вклад в собственную оборону, остаются неоспоримыми. Вместе с тем, терпимое отношение к асимметричному распределению финансового бремени также служит американским интересам. Низкие затраты европейских стран приводят к зависимости европейской безопасности от США, что узаконивало их роль лидера в альянсе. Это также оправдывало значительное американское военное присутствие в Европе, позволяя США поддерживать НАТО и одновременно с этим оказывать влияние за пределами Европы.

Правила игры под названием «распределение финансового бремени между странами НАТО» кажутся понятными и простыми: США пытаются сбалансировать требования увеличить затраты европейских стран на оборону с озабоченностью по поводу того, чтобы эти траты не достигли такого уровня, который вызовет у Европы желание иметь независимую оборону и, соответственно, независимость в мировых делах. Европейцы, в свою очередь, пытаются определить тот наименьший уровень военных затрат, на который США согласятся без сокращения своих обязательств в отношении европейской обороны, сдерживая при этом желание создать самостоятельную систему европейской обороны, которую они в противном случае могли бы иметь. До сегодняшнего дня игра по этим правилам имела заметный успех и сохранила альянс.

В каком ключе эта игра пойдет дальше, однако, зависит в большой степени от обстановки безопасности. Так, в качестве непосредственного ответа на присоединение Россией Крыма и вторжение в Восточную Украину весной 2014 г. Соединенные Штаты, после десятилетий постепенного сокращения своих сил в Европе, приступили к реализации Европейской инициативы сдерживания, значительно усилив свой контингент в Европе и увеличив прямые военные затраты в странах региона. Соответственно, на саммите в Уэльсе в сентябре 2014 г. члены НАТО согласились принять обязательства довести в течение десяти лет уровень своих военных затрат до 2% НВП как минимум, причем не менее 20% из этой суммы будет расходоваться на новые вооружения. Похоже, что большинство европейских членов НАТО серьезно отнеслись к этому обязательству. На сегодняшний день увеличение их затрат на оборону достигло впечатляющего показателя 14% в реальном исчислении, в то время как увеличение расходов США за тот же период составило всего 2%. И, что также явилось показательным событием, европейские члены НАТО в совокупности приостановили продолжавшуюся двадцать пять лет тенденцию к снижению доли НВП, выделяемой на оборону. И все же нынешний европейский показатель в примерно 1,5% ниже показателя США, равный 3,5%.

Следует отметить, однако, что даже еще до событий 2014 г. спокойствие и уверенность европейцев относительно обороны и зависимости их безопасности от США постепенно подвергались эрозии не только из-за постепенного снижения американского военного присутствия в Европе, но также и из-за очевидной стратегической переориентации США на западную часть тихоокеанского региона. Осознание того факта, что Европа является лишь одним из регионов американских стратегических интересов и не обязательно самым главным, вызвало опасение, что США могут не захотеть продолжать игру «распределение финансового бремени между странами НАТО» по старым правилам.

Между молотом и наковальней

В то же время США продолжают подчеркивать важное значение НАТО. В таких документах, как Стратегия национальной безопасности США и Стратегия национальной обороны, подчеркивается связь между сотрудничеством с Европой в сфере обороны и процветанием и безопасностью самой Америки. Эта позиция решительно поддерживается не только американским внешнеполитическим и оборонным истэблишментом, но также и Конгрессом, который совсем недавно единогласно одобрил резолюцию в поддержку НАТО.

Сохранение такого уровня поддержки при нынешних условиях, однако, будет возможно, скорее всего, только если европейские члены НАТО продемонстрируют готовность взять на себя большее бремя расходов на коллективную оборону. Именно в этом контексте стало придаваться гораздо больше важности 2% затрат на военные нужды. В настоящее время критерием того, что США удовлетворены и будут предоставлять гарантии безопасности, является порог в 2% затрат от НВП, которые европейские союзники, вместе и по отдельности, должны направлять на нужды обороны. Пока что не ясно, правилен ли этот подход или нет.

Королевские морские пехотинцы Великобритании высадились на берег в ходе учений НАТО «Единый боец» в апреле 2018 г. в шотландской деревне Дандреннан. GETTY IMAGES

Несмотря на естественное желание сопротивляться попыткам заставить увеличить оборонные расходы, у Европы, похоже, не остается иного выбора, кроме как уступить давлению, тем более, что эти угрозы со стороны США переплетаются с их аналогичной тактикой в вопросах торгового баланса и тарифов. Как раз перед встречей министров обороны стран-членов НАТО в июне 2018 г., на которой министр обороны США Мэттис категорически потребовал от союзников роста расходов на оборону, США объявили о вводимых в отношении Канады и Европейского союза тарифах на сталь и алюминий, оправдывая их потребностями национальной безопасности.

Расчеты на то, что США не выполнят своих угроз снизить уровень своих обязательств перед Европой сегодня кажутся более шаткими и спорными, чем ранее. Действительно, может вызвать споры, как в Америке, так и в Европе, идея о том, что вывод американских войск из Европы будет не таким уж плохим шагом, а скорее толчком к тому, чтобы Европа серьезно задумалась о собственной обороне и создании независимых и эффективных оборонных возможностей. Однако, вряд ли это случится. Чтобы такой шаг имел смысл с военной и финансовой точек зрения, эта предполагаемая автономия потребует, как минимум, выработки единой европейской оборонной политики и почти наверняка создания единой европейской армии. Это нереалистичные амбиции, особенно если учесть то, как Европейский союз решал оборонные вопросы в прошлом. Более того, сейчас, когда сплоченность ЕС подвергается серьезным испытаниям по многим направлениям, включая иммиграционные вопросы, Брекзит и растущие популистские настроения против ЕС, будет не самое благоприятное время для защиты идеи более глубокой европейской централизации. Наконец, поскольку вопрос разделения бремени совместной обороны в конечном итоге упирается в деньги, то финансовые усилия, требуемые для создания европейских оборонных возможностей, эквивалентных тем, которые предоставляла НАТО, наверняка будут намного большими, чем те 2%, которые требуется тратить сейчас.

Так легко запомнить

Зацикленность на 2% на самом деле представляет собой просто триумф определенного лозунга над сложностью вопроса и предполагает, что проблема распределения бремени между странами НАТО является не более чем спором из-за денег. Постоянное упоминание этой легко запоминающейся цифры с ее аурой аналитической точности превратили ее в навязчивый символ признанного разумного показателя оборонных затрат. Реальность, однако, состоит в том, что цифра эта никогда не была подкреплена аналитическим обоснованием. Никогда не было определено, что 2% европейского НВП каким-то образом будут представлять именно ту сумму, которая обеспечит военные возможности, необходимые для достижения стратегических целей НАТО. Сомнительно это и с концептуальной точки зрения.

Правда, однако, то, что доля НВП, выделяемая на оборонные нужды, является разумной единицей измерения вклада в общую оборону в том смысле, что это является показателем того, чем государство готово пожертвовать и не направлять эти ресурсы на другие нужды, такие как личные расходы граждан, промышленные инвестиции, общественная инфраструктура, образование, здравоохранение, пенсии и тому подобные. Меньшую ценность эта единица измерения представляет и при сравнении вклада военных усилий отдельных стран. Во-первых, имеются определенные отклонения в финансовом учете, в которых еще предстоит разобраться, особенно в вопросе о том, что именно считать затратами на оборону. У НАТО нет единого стандартного определения затрат на оборону, и в них включаются, например, военные пенсии, но эти пенсии в одних странах выплачиваются министерством обороны, а в других центральными пенсионными органами. В некоторых странах-членах НАТО эти пенсионные выплаты составляют значительную часть средств, которые, как считается, расходуются на оборону, хотя они не вносят никакого вклада в повышение военных возможностей. Аналогичным образом некоторые страны включают расходы на силы военизированной полиции в оборонные бюджеты, а другие страны не включают. Расходы на здравоохранение, особенно на членов семей военных и на ветеранов, также в одних странах включаются в военные бюджеты, а в других они считаются частью национальных программ здравоохранения. Например, США в 2017 г. потратили на здравоохранение военных более 50 млрд. долл. – сумму, превышающую весь военный бюджет любой из стран НАТО, за исключением Великобритании. Все эти концептуальные проблемы еще более осложняются перепадами в курсах валют, разными уровнями инфляции и другими статистическими нюансами, которые затрудняют сравнение вкладов каждой из стран, основываясь только на сумме затрат.

Еще одна проблема, возникающая при использовании процента НВП в качестве единицы измерения вклада в коллективную оборону НАТО, состоит в том, что ни одна страна не направляет свои оборонные затраты исключительно только на обеспечение возможностей, имеющих отношение к НАТО. Это утверждение тем более верно в отношении США, у которых интересы безопасности есть в различных регионах мира. В результате, показатель затрат в 3,5% НВП, используемый для обеспечения американских военных интересов по всему миру, совсем не дает ответа на вопрос о том, сколько США тратят конкретно на оборонные нужды евроатлантического региона. И хотя невозможно с необходимой точностью определить сумму затрат на оборонные нужды, связанные с конкретным географическим регионом, примерные подсчеты показывают, что на европейскую оборону тратится примерно 15-25% американского оборонного бюджета. Таким образом, сравнение американских военных затрат с европейскими не дает точной картины и значительно завышает реальный вклад США. Европейские союзники приводят этот аргумент при каждом удобном случае. В то же время эти подсчеты преувеличивают ресурсы и возможности, реально имеющиеся в распоряжении альянса, таким образом снижая решимость европейцев увеличить затраты на коллективную оборону.

Но это все мелкие проблемы. Главный недостаток подхода, при котором основной единицей измерения вклада членов альянса является процент НВП, выделенный на оборону, состоит в том, что связь между финансовыми затратами и повышением военных возможностей чрезвычайно размыта и существенно варьируется в зависимости от особенностей конкретной страны. Военные возможности сами по себе являются многомерной концепцией и зависят не только от размера и структуры национальных сил, но также и от таких их особенностей как оснащение, готовность к действиям, готовность к размещению в конкретной точке, жизнеспособность, маневренность, возможность взаимодействия с силами союзников и, что наиболее важно, политическая воля к использованию этих сил. Не все эти атрибуты можно свести к простому денежному выражению.

Откуда взялся этот критерий?

Если критерий в 2% является такой некорректной единицей измерения, тогда вообще откуда он взялся? Похоже, что НАТО выбрала его чисто случайно. Как показано на графике на стр. 13, средние затраты европейских союзников НАТО на оборону резко снизились примерно с 3% НВП в конце «холодной войны» до 2% десятилетие спустя. За тот же самый период американские затраты на оборону снижались более стремительными темпами, с 6% до 3% НВП. Становилась ясной достаточно неприятная тенденция, при которой сокращение затрат такими темпами привело бы к тому, что в Европе они упали бы ниже символического 1% в течение последующих нескольких лет, а американские затраты на оборону, которые сокращались более быстрыми темпами, примерно в то же самое время достигли бы такого же низкого уровня.

Сокращение американских затрат на оборону, однако, было приостановлено и обращено вспять после нападений 11 сентября 2001 г., и последующее увеличение затрат на оборону покрывало войны в Афганистане и Ираке, которые обошлись в триллион долларов. Одновременно с этим, после саммита в Праге в 2002 г. и решения НАТО о проведении военных операций за пределами географического района действий альянса, государства-члены согласились с принятием набора комплексных и дорогих требований к военным возможностям. Чтобы иметь возможность финансировать эти устремления, союзники заключили «джентльменское соглашение», о котором никогда не было объявлено официально – о том, чтобы сокращать оборонные затраты до отметки не ниже примерно 2% НВП. Несмотря на благие намерения, оборонные затраты европейских союзников в виде процентной доли НВП продолжали быстро сокращаться.

Первым опубликованным документом, свидетельствующим о том, что 2% НВП постепенно становятся нижней границей оборонных затрат, стали договоры НАТО о расширении членства, заключенные в 2004 г. В том году произошел «большой взрыв» – к альянсу присоединились Болгария, Эстония, Латвия, Литва, Румыния, Словакия и Словения – и в документах о присоединении они взяли на себя обязательство тратить минимум 2% своего НВП на оборону. Несмотря на растущее единогласие относительно критерия, затраты европейцев в виде процента от НВП продолжали неуклонно снижаться. Для сравнения – после вторжения в Ирак в 2003 г. затраты на оборону в США продолжали расти, достигнув в 2009 г. своего пика в 5,3% от НВП, и только стали снижаться после того, как долг, вызванный Великой рецессией 2008 г., вынудил сократить все затраты федерального правительства.

Трудности при составлении пражского документа об обязательствах в отношении военных возможностей заставили министров обороны стран-членов НАТО на своей встрече в Стамбуле в июне 2006 г. в конце концов объявить, что «Союзники, после тщательного политического анализа, приняли на себя обязательства тратить 2% на нужды обороны». После этого, как раз перед саммитом в Риге в ноябре 2006 г., постоянный представитель США в НАТО Виктория Нуланд прямо обозначила критерий в 2% от НВП как «неофициальный нижний предел» затрат на оборону стран-членов НАТО. Заключительное коммюнике рижского саммита, однако, включало только размытую формулировку «мы призываем страны, чьи затраты на оборону снижаются, приостановить это снижение и нацелиться на увеличение затрат на военные нужды в реальном исчислении».

И хотя критерий в 2% оставался на слуху в натовских кругах, он более не упоминался в официальных документах до саммита НАТО в Уэльсе в 2014 г. Это обязательство было подтверждено на саммите в Варшаве в 2016 г. и совсем недавно на брюссельском саммите в 2018 г., на котором союзники согласились «подтвердить нашу неизменную приверженность всем аспектам Обязательства по инвестициям в оборону, принятого на саммите в Уэльсе в 2014 г., и представить взвешенные национальные планы относительно его имплементации, включая график затрат до 2024 г., запланированных возможностей и вкладов». Закрепление 2% от НВП в качестве официального критерия было завершено.

Возможности выбора в сфере обороны

Страны-члены НАТО остаются суверенными государствами, и как таковые вольны сами определять, сколько и как им тратить на военные нужды. Статья 3 Североатлантического Договора просто требует от стран-членов «поддержания и развития их индивидуальных и коллективных возможностей для противостояния вооруженному нападению. Сколько и как страны будут тратить на оборону, зависит, помимо любых обязательств в рамках альянса, от целого ряда факторов. Готовность тратить на оборону в первую очередь будет зависеть от того, насколько серьезной страна видит угрозу своему суверенитету, что, в свою очередь, будет зависеть от ближайшего географического окружения и отношений с соседями. Например, Греция и Турция уже давно вносят большой вклад в оборону НАТО, однако, их относительно большие военные бюджеты, по крайней мере, в прошлом, были больше ответом на их напряженные двусторонние отношения, чем на стратегические требования НАТО.

Желание государства тратить на оборону должно подкрепляться его способностью это делать. Это зависит от экономической мощи и общих тенденций в экономике, и что особенно важно – от состояния государственных финансов страны, особенно ситуации с государственным долгом. Мировой финансовый кризис 2008 г. и последовавший за ним долгий период рецессии и замедленного роста оставил многих членов НАТО с большими годовыми дефицитами и высоким уровнем государственного долга, что привело к тому, что некоторые из них, включая США, вынуждены были снизить оборонные расходы. По иронии, страны, которые переживали отрицательный экономический рост, но при этом снижали военные расходы более медленными темпами, на самом деле демонстрировали рост процента НВП, идущего на оборону. Вот такая арифметика, если за основу подсчета военных расходов брать процентную долю НВП.

Членство в альянсе также оказывает влияние на желание государства тратить средства на оборону. Экономическая теория альянсов предполагает, что после того, как возможности альянса достигли уровня, позволяющего дать ответ на существующую угрозу, у стран, особенно маленьких, появляется побудительный мотив снижать расходы на оборону и «выезжать» за счет других членов. В результате альянс в целом будет испытывать нехватку ресурсов.

Помимо низкого уровня расходов, реальность состоит в том, что общие затраты европейских членов НАТО распределены между 28 странами, каждая из которых сохраняет свое министерство обороны, военные штабы, учебные центры, логистическую систему и т.д. Эта фрагментация представляет собой огромные фиксированные расходы, серьезно ограничивающие ресурсы для создания реальных военных возможностей альянса и не дает альянсу всех выгод от национальных экономик в масштабах, которые, в противном случае, были бы доступны при более интегрированной структуре. Для иллюстрации приведем факт – в вооруженных силах США примерно 1,4 млн. человек личного состава, в то время как у европейских союзников НАТО этот показатель составляет более 1,8 млн. человек, однако, их военные возможности составляют лишь небольшую часть возможностей США.

Какой разумный выход?

После финансового кризиса 2008 г. оборонные бюджеты стран НАТО значительно сократились, и эта тенденция к сокращению сохранялась до 2014 г. Для того, чтобы остановить снижение военных возможностей, вызванное сокращением военных бюджетов, генеральный секретарь НАТО в 2011 г. ввел инициативу под названием «Разумная оборона», которую позднее одобрили государства-члены на саммите в Чикаго в 2012 г. «Разумная оборона» была попыткой привлечь членов НАТО и других партнеров к совместным закупкам оборудования, интеграции силовых структур и специализации по отдельным военным направлениям. Все это предлагалось сделать для того, чтобы преодолеть фрагментацию оборонных усилий европейских стран и «выжать» как можно больше военных возможностей из сокращающихся военных бюджетов. Что касается основ альянса, то это была попытка начать эру более тесного сотрудничества, где многонациональное взаимодействие должно было бы стать обычной моделью функционирования альянса.

У «Разумной обороны» есть своя привлекательная логика. Вместе с тем, у нас нет никаких эмпирических доказательств того, что взаимодействие и сотрудничество действительно обеспечат более высокий уровень военных возможностей. На самом деле, имеются основания полагать, что выгоды будет гораздо меньше, чем ожидается. Во-первых, она породит целый ряд новых вопросов, связанных с международным обменом информацией. Таким образом, государство может предпочесть отказаться от сотрудничества из-за опасения быть втянутым в конфликт только потому, что у него есть такие же особые возможности, как и у других стран. Что касается оборотной стороны медали, то у государства может возникнуть опасение, что партнеры, с которыми оно делит определенные возможности, не придут ему на помощь в случае необходимости. Совместные закупки также могут вызывать возражения, если рационализация оборонного производства негативно скажется на национальной промышленности и занятости. И последнее – «Разумная оборона» может вообще не увеличить военные возможности, учитывая, что взаимодействие само по себе требует финансовых затрат, особенно в таких аспектах, как координация действий и коммуникации.

Лучший подход

Привлекательность критерия в 2% состоит в его простоте. Упростив сложные расчеты военных затрат до одной, как представляется, реалистичной цифры, становится возможным разработать поддающуюся измерению схему выполнения государствами своих обязательств, что позволит определить, какое государство соответствует этому критерию, а какое нет. В этом смысле он может быть надежным показателем сплоченности стран НАТО и их приверженности целям организации. Он может быть также убедительным политическим инструментом оказания давления на страны, не выполняющие свою часть обязательств. Проблема в том, что это совершенно произвольная цифра, никоим образом не связанная с реальными вкладами в увеличение военных возможностей. В центре внимания этого критерия находится общая сумма затраченных средств, а не то, как средства, выделенные на оборону, были действительно потрачены. Что еще более важно, этот критерий не дает ответа на вопрос об относительной способности отдельных государств-членов превращать оборонные затраты в реальные военные возможности.

Если дискуссии относительно распределения коллективного бремени общей обороны станут более первостепенными, чем вечные споры из-за денег, тогда перед НАТО встанет проблема выработки системы измерения, которая во главу угла поставит именно вклад в увеличение военных возможностей. Для того, чтобы эта система измерений была приемлемой, она должна иметь такое преимущество как простота, благодаря чему критерий в 2% стал таким запоминающимся и политически приемлемым. Однако, переключение внимания на оборонные возможности или оборонное производство также столкнется с трудностями, поскольку окончательный показатель успеха либо вообще невозможно измерить, либо он измеряется совершенно неуместными критериями: отсутствие войны вовсе не является показателем того, что сдерживание эффективно работает; победа в войне является показателем того, что сдерживание не сработало. В результате необходимо выработать набор промежуточных индикаторов, которые максимально точно будут давать ответы на вопросы, которые ставит перед собой НАТО.

Цели, которые стремится достичь НАТО, наиболее четко изложены в Стратегической концепции. Этот документ представляет взгляд НАТО на нынешнюю обстановку безопасности и дает представление о том, как альянс намеревается реагировать на проблемы, которые могут возникнуть в этой обстановке. Самая последняя Стратегическая концепция, одобренная на саммите в Лиссабоне в 2010 г., определяет коллективную безопасность, управление кризисными ситуациями и совместную безопасность как жизненно важные задачи альянса. Коллективная оборона связана с традиционным обязательством, закрепленным в Статье 5 Североатлантического Договора, гласящей, что нападение на одного члена будет считаться нападением на всех членов альянса. Управление кризисными ситуациями предполагает использование политических и военных инструментов НАТО для разрешения любого кризиса, включая кризисы, возникшие за пределами географического района НАТО. Совместная безопасность предполагает усилия НАТО по активному сотрудничеству в делах международной безопасности в основном посредством партнерских отношений в сфере безопасности с другими странами и организациями по всему миру.

Последние две задачи стали ответом на обстановку безопасности, существовавшую в период с 1989 г. по 2014 г., когда угроза со стороны Советского Союза исчезла, и НАТО оказалась больше в положении субъекта, отвечающего за глобальную безопасность. Ситуация в сфере безопасности, однако, с 2010 г. претерпела серьезные изменения, и возможно, пришло время разработать новую стратегическую концепцию. В любом случае, совершенно ясно, что Россия вновь стала основной угрозой и что внимание НАТО, соответственно, переместилось вновь на первую из своих основных задач. И, как и ранее, ответ НАТО в основном строится на стратегии сдерживания, основанной на демонстрации убедительных военных возможностей.

Ключ к разработке более эффективной и действенной системы измерений распределения бремени лежит именно в том, каким образом НАТО попытается приобрести эти возможности. Процесс оборонного планирования дает ответ на вопрос, как именно это будет сделано. Этот формальный процесс, состоящий из пяти этапов, начинается с определения возможностей, которые необходимы для достижения согласованных стратегических целей альянса. Затем посредством консультаций альянс пытается распределить целевые задания между странами-членами в зависимости от приоритетов национальных оборонных планов каждой страны и на основе «справедливой» доли общего бремени коллективной обороны для каждого. Процесс определения «справедливой» доли по понятным причинам не публикуется, хотя после 70 лет эволюции организации можно предположить, что планировщики НАТО приобрели большой опыт в управлении внутренним политическим давлением и в состоянии прийти к прагматичным и выполнимым решениям.

Последний этап в процессе планирования – это детальная оценка того, насколько хорошо члены альянса справляются с выполнением целевых заданий. На этом этапе НАТО составляет отчет о выполнении заданий каждой страной, и качество выполнения оценивается по 11 пунктам. Два из этих пунктов относятся к традиционным вопросам финансовых затрат, включая пресловутый критерий общей процентной доли от НВП, потраченной на нужды обороны, а также данные о том, какая часть этих затрат пошла на закупку нового оборудования, на исследования и развитие, что является вторым критерием измерения, указанного в обязательствах, принятых на саммите в Уэльсе. Остальные девять пунктов состоят из комбинации количественных и качественных показателей, включая количество войск, участвующих в это время в миссиях НАТО, а также меры, направленные на повышение устойчивости функционирования и оперативности развертывания сил. Затем все эти принятые меры сравниваются с существующими целевыми заданиями НАТО, например, такими, как требование к наземным силам, чтобы как минимум 50% из них можно было развернуть в определенной точке, а 10% – на длительной основе, как было согласовано министрами обороны в 2008 г. И в конце эти 11 пунктов каждой страны сравниваются с такими же показателями других стран.

Отчет с таким набором пунктов является более эффективной мерой показателей возможностей и дает более полную картину действительных вкладов каждой страны в коллективную оборону альянса. К сожалению, только Дания сделала свои результаты доступными для широкой публики, а все остальные страны вполне справедливо относят эти отчеты к секретной информации. Это досадно, поскольку у этой системы критериев действительно есть возможность сместить дискуссии о распределении бремени в сторону от навязчивой идеи о 2% в направлении тех аспектов, которые действительно важны для альянса.

У этой всеобъемлющей, емкой и четкой системы измерения есть один минус – в ней 11 пунктов, и нет той лаконичной простоты критерия в 2%, ставшего доминирующим в дискуссиях о распределении бремени затрат на оборону. Исправить положение могло бы объединение этих 11 пунктов в какой-то своего рода «табель успеваемости» с баллами по таким параметрам, как финансирование, имеющиеся в распоряжении силы и текущая деятельность – или деньги, возможности и обязательства, как это недавно определил Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг.

Если отбросить в сторону мелкие технические детали, то важно отметить, что термины в дебатах о распределении бремени обороны, похоже, начинают меняться в лучшую сторону. Это с удивлением было отмечено во время недавнего введения в действие натовской Европейской инициативы готовности. В случае кризисной ситуации в Европе существует разрыв между силами «повышенной боевой готовности» и «первоначально задействованными» силами. Чтобы устранить этот недостаток, на встрече в Брюсселе в июне 2018 г. министры обороны стран-членов НАТО, опять же, по инициативе министра обороны США, приняли план под названием «Четыре раза по тридцать». Согласно этому плану, 30 батальонов, 30 эскадрилий боевых самолетов и 30 боевых кораблей должны быть готовы к боевым действиям в течение 30 дней. Выражения, используемые в этом документе, дают серьезные основания полагать, что НАТО сейчас готова публично обсуждать свои планы в том, что касается конкретного боевого потенциала, который измеряется возможностью его быстрого размещения. Если не обращать внимания на повторение числа 30, что напоминает тягу к запоминающимся лозунгам, характерную для критерия в 2%, то этот план действительно заставляет европейские правительства сосредоточить внимание на готовности вооруженных сил. Что так же важно, этот план подчеркивает необходимость в ускоренном процессе принятия политических решений в возможной кризисной ситуации и четко указывает на острую необходимость создания эффективной командной структуры и подготовки физических и организационных возможностей мобилизации сил одновременно в большом количестве стран.

Выполнение обязательств и проявление терпения
Вопрос о распределении бремени коллективной обороны для стран НАТО всегда предполагал нечто большее, чем просто спор о деньгах. Если бы это было не так, то альянс точно давно бы прекратил существование. Просто аспект справедливого распределения взносов является слишком очевидным, чтобы его игнорировать, однако смещение дискуссий в сторону вопроса о том, чего же можно достичь благодаря этим финансовым взносам, позволит рассматривать более существенные вопросы и снизит вероятность использования упрощенных схем измерения, отвлекающих страны альянса от задачи создания военного потенциала.

В альянсе, сформированном на добровольной основе, где каждый участник свободен определять, сколько и как он будет тратить на оборону, вопроса о разделении бремени на коллективную оборону не избежать. Парадоксально, но сила НАТО именно и состоит в этой свободе выбора. А институты, бюрократический аппарат, организационные структуры, соглашения относительно командования и управления, процесс планирования и механизм консультаций, которые эволюционировали за последние семьдесят лет и которые было бы невозможно воспроизвести, являются тем материалом, который цементирует альянс и служит источником его жизнестойкости.

С учетом всего вышесказанного, если НАТО суждено функционировать еще 30 лет и дожить до столетнего юбилея, то на этом пути от европейских членов НАТО потребуется доказательство того, что они серьезно работают над пересмотром механизма разделения бремени обороны, инвестируя средства в создание полезных военных возможностей. А со стороны США потребуются терпение и выдержка, которые позволят им воздерживаться от грубого давления на своих союзников.