НАТО и нетрадиционные вызовы безопасности
Майкл Руле
Это наблюдение американского изобретателя Чарльза Кеттеринга как нельзя лучше характеризует стремление подготовиться к тому, что нас ждет в будущем. Эта логика всключает и вопросы безопасности. Традиционные понятия военной безопасности, в центре которых находится государство и которые сосредоточены на защите границ и территорий от агрессии другого государства, все больше и больше вытесняются сложной комбинацией военных и невоенных угроз, которые могут влиять на общества также и изнутри. Они могут варьироваться от целенаправленных искусственных угроз, таких как кибернападение или распространение оружия массового уничтожения, до более широких явлений, таких как изменение климата и нехватка природных ресурсов. Для НАТО, которая основывается на традиционных понятиях сдерживания и обороны от вооруженного нападения, и основополагающий договор которой даже определяет конкретную территорию, подпадающую под коллективную защиту, рост невоенных угроз без определения территорий, на которые они распространяются, создает целый ряд проблем. И то, насколько эффективно НАТО на них отреагирует, и определит ее будущее в качестве действенного инструмента, обеспечивающего безопасность почти 1 млрд. граждан.
ТРАДИЦИОННЫЕ И НЕТРАДИЦИОННЫЕ ВЫЗОВЫ
Возвращение соревнования великих держав, проявляющееся в российском ревизионизме и китайской более агрессивной внешней политике, служит суровым напоминанием о том, что рост нетрадиционных угроз совсем не означает исчезновение традиционных вызовов безопасности. Наоборот, традиционные и нетрадиционные угрозы все больше и больше взаимодействуют между собой. Кибератаки, например, долгое время были инструментом промышленного шпионажа, а теперь они также стали составной частью военных кампаний. Аналогичным образом, в то время как эффект политически мотивированных террористических нападений в большей степени является символическим, нападения, спонсируемые государством, также могут иметь целью подорвать способность страны создать четкую конвенциональную военную оборону. Дезинформация может использоваться как инструмент дестабилизации государства и в то же время она может быть частью гибридной войны для подготовки (а затем и маскировки) прямой военной агрессии против соседнего государства. В свою очередь, изменение климата может увеличить количество и масштабы стихийных бедствий, на которые часто первыми реагируют именно военные, но они могут также усугубить конфликты между государствами или стать источниками новых миграционных кризисов. Наконец, количество виртуальных ядерных государств растет благодаря тому, что все больше стран овладевают полным ядерным топливным циклом, а также благодаря коммерциализации распространения чувствительных технологий – появлению их «черного рынка».
ПРЕДЕЛЫ СДЕРЖИВАНИЯ
Во времена «холодной войны» центральной парадигмой НАТО было сдерживание. Логика избегания военного конфликта путем демонстрации того, что ваша собственная военная мощь соответствовала особым характеристикам того периода: единый четко определенный противник, симметричные военные возможности, долгий период предупреждения и, что самое главное, предположение, что поведение оппонента будет определяться рациональным просчетом затрат и выгод. Хотя сдерживание остается основной концепцией в межгосударственных отношениях, нетрадиционные вызовы, такие как терроризм, кибератаки и гуманитарные катастрофы, лежат за пределами парадигмы сдерживания. В отличие от традиционного военного сдерживания, которое основано на демонстрации военного арсенала, кибервозможности остаются невидимыми. Более того, так как кибератаки или отключения электроэнергии могут быть специально спланированы так, чтобы избежать людских жертв; такие нападения будет трудно сдерживать, поскольку агрессор может надеяться на то, что его действия будут ниже того порога, когда жертва предпримет решительные ответные действия. Другие вызовы, такие как уязвимость энергетических сетей или изменение климата, вообще не вписываются в парадигму сдерживания. В то же время НАТО должна сохранять свою логику сдерживания в своих отношениях с Россией и другими потенциальными соперниками, одновременно с этим признавая, что сдерживание имеет крайне мало смысла за пределами традиционного военного контекста. ПОДХОД НАТО
Этот появляющийся новый ландшафт безопасности бросает вызов НАТО на нескольких уровнях. На институциональном уровне новые угрозы бросают вызов центральному месту НАТО, поскольку многие из них по своей природе невоенные, и на них невозможно отвечать чисто военными методами. На политическом уровне, тот факт, что при этих угрозах время раннего оповещения очень незначительно, а то и вообще отсутствует, что сами атаки часто анонимны и завуалированны и, что самое главное, не экзистенциальны, создает дилемму с такими аспектами как установление агрессора, солидарность всех членов НАТО и коллективный ответ агрессору. Вследствие этого, НАТО должна не только усвоить специфический характер таких нетрадиционных вызовов, но также и определить свою роль в каждом из них. В то же время НАТО необходимо установить доверительные контакты с более широким кругом заинтересованных сторон. Чтобы преуспеть в таком подходе, НАТО должна:
Преодолеть несоответствие между своим мандатом и средствами, которые она может применять. НАТО уже довольно давно пыталась реагировать на целый ряд возникающих угроз, хотя она делала это как-то неорганизованно, без четкой политической ориентации или продуманного концептуального обоснования. Стратегическая концепция 2010 г., осветившая в значительной мере возникающие вызовы, сигнализировала о начале перемен, предоставив НАТО широкий мандат для более системного реагирования на эти вызовы. Более того, создание Отдела новых вызовов безопасности в Международном штабе НАТО, произошедшее одновременно с опубликованием Стратегической концепции, создало в альянсе бюрократическую основу для реагирования на нетрадиционные вызовы, что способствовало разработке более четкой политики по этим вопросам и ее реализации.
Повысить ситуационную осведомленность. Сведя вместе более 60 разведслужб, НАТО обеспечивает уникальную возможность для обсуждения нынешних и будущих угроз, включая нетрадиционные угрозы. Обмен разведданными в НАТО включает все события, которые имеют отношение к безопасности альянса, начиная от региональных конфликтов и заканчивая нападениями на жизненно важную энергетическую инфраструктуру. В целях еще большего повышения ситуационной осведомленности, в своем Международном штабе НАТО создала Отдел безопасности операций разведки, одновременно с этим расширяя свои внутренние аналитические возможности. В отличие от обмена разведданными, стратегический анализ позволяет формировать более опережающий, а иногда и более провокационный подход, основанный на открытых источниках, по отношению к возникающим вызовам – от использования искусственного интеллекта в сфере безопасности до стратегических последствий оборота биткоинов.
Решить проблему установления агрессора. Распознавание агрессора представляет собой еще одну область, в которой, помимо традиционных форм конфликта, возникают нетрадиционные вызовы, такие как кибератаки. В то время как исполнители традиционных военных нападений обычно известны (даже террористические негосударственные субъекты любят хвастаться своими «подвигами»), киберпреступления намного более завулированны. Даже если жертва точно знает, кто совершил атаку, и хотела бы «назвать и заклеймить позором» преступника, у нее возникнут трудности с предоставлением доказательств, которые мировое сообщество признало бы убедительными. Более того, традиционные вооружения, такие как танки и истребители, принадлежат государству. В отличие от них, кибервозможности и другие дезорганизующие средства в основном принадлежат частному сектору и даже физическим лицам. Чтобы сделать угрозу распознавания преступника инструментом сдерживания, союзникам придется согласиться с тем, что при публичном объявлении преступника используемые доказательства будут далеки от идеальных.
Модернизировать систему обучения и образования. По мере того, как важность нетрадиционных вызовов возрастает, они становятся постоянным предметом в образовательных и обучающих программах НАТО. Как дипломатам, так и военным должна быть предоставлена возможность составить более четкое представление о киберпространстве, энергетике, изменении климата и других подобных вызовах, которые будут предопределять обстановку безопасности в будущем. Для этой цели в натовских учебных центрах, а также в центрах мастерства НАТО были разработаны специализированные курсы, а уже имеющиеся курсы перестраиваются. Учитывая специфическую природу некоторых нетрадиционных вызовов, особенно имеющих отношение к киберпространству, НАТО должна предлагать курсы, которые бы подходили для экспертов с узкой специализацией, но при этом также инвестировать в курсы, дающие более широкую оценку ситуации.
Адаптировать натовские учения. Необходимость справляться с нетрадиционными угрозами также отразилась и на военных учениях НАТО. Даже «традиционный» военный конфликт сегодня будет включать многочисленные киберэлементы, выбор энергосетей и других жизненно важных объектов инфраструктуры в качестве целей для нападения, а также огромное количество дезинформации. Таким образом, только при помощи учений можно понять эффект этих нетрадиционных угроз. Такое включение нетрадиционных вызовов в натовские учения, а также более частое проведение штабных учений, которые обеспечивают более детальное рассмотрение специфичных проблем, отражают осознание этого факта. Например, натовский Центр мастерства в области энергетической безопасности провел такие учения с Украиной в 2017 г. и внес свой вклад в составление отчета о сети электроэнергии Украины.
Повышение жизнестойкости. Основываясь на предположении, что некоторые виды нападения, например, кибератаки или нападения террористов, невозможно будет сдержать, то основное внимание должно переместиться на аспект жизнестойкости. Поскольку кибернападения случаются с возрастающей частотой, то основной упор необходимо сделать на обновление оборонительных инструментов, чтобы система продолжала функционировать в ухудшившихся обстоятельствах. Аналогичным образом, эффект от нападения на энергетическую инфраструктуру можно минимизировать, если эту инфраструктуру можно быстро отремонтировать. Такие меры по повышению жизнестойкости в основном должны приниматься национальными правительствами конкретных стран. Однако, НАТО может содействовать странам в проведении самооценки, которая помогает определить слабые места. Такой новый акцент на вопросы жизнестойкости также важен для натовской традиционной коллективной обороны: противник, стремящийся подорвать подготовку коллективной обороны НАТО, будет делать это прежде всего нетрадиционными, невоенными способами, такими как кибератаки или нарушение электроснабжения.
Установить связь с другими международными организациями. Сама природа нетрадиционных вызовов безопасности делает успех НАТО все более зависимым от того, насколько эффективно альянс сотрудничает с другими организациями. В этой связи НАТО должна наладить более тесное сотрудничество с широким кругом международных организаций. В первую очередь это относится к организациям, занимающимся вопросами безопасности, таким как Европейский Союз и ООН, но не стоит забывать и о неправительственных организациях. Таким образом, расширение связей НАТО является непременным условием будущего функционирования альянса в качестве организации, обеспечивающей надежную безопасность своих членов. В отношениях НАТО-ЕС, возможно, наиболее важных из всех двусторонних отношений альянса, наблюдается значительный прогресс в основном благодаря профессиональному подходу обеих организаций к вопросу нетрадиционных угроз безопасности. Поскольку многие из этих угроз являются по своей природе как внутренними, так и внешними, сотрудничество между НАТО и ЕС является sine qua non (необходимым условием) для их преодоления.
Наладить связь с частным сектором. Другим аспектом расширения связей НАТО являются прочные отношения с частным сектором. Так же как срочная необходимость в повышении способностей НАТО в сфере киберобороны ведет к более тесному сотрудничеству с компаниями-разработчиками программного обеспечения, необходимость в создании более эффективного подхода к энергетической безопасности потребует от НАТО установления контактов с энергетическими компаниями. Поскольку большинство компьютерных и энергетических компаний находится в частных руках, то будет чрезвычайно важно установить партнерские отношения между государственным и частным секторами. Целью здесь должно быть создание профессиональных групп, основанных на доверии, где каждая заинтересованная сторона может поделиться конфиденциальной информацией о кибератаках и других проблемах безопасности. Установление таких новых отношений будет трудной задачей, поскольку иногда национальные бизнес-интересы и интересы коллективной безопасности могут оказаться несовместимыми. И все же природа многих новых вызовов безопасности делает все более анахроничной существующую ныне «местечковость» в разделении ответственности между государственным и частным секторами.
Усовершенствовать механизм коллективного принятия решений. Очередная очевидная проблема относится к скорости принятия ответных мер, и, следовательно, к вопросу о политическом контроле. В качестве наиболее яркого примера возьмем кибератаки: они просто не оставляют жертве времени на длительные обсуждения, не говоря уже о возможности добиваться парламентского одобрения ответных мер. Уже на национальном уровне эта проблема достаточно серьезна, а в контексте многонациональной организации она стоит еще более остро. Для ее решения страны должны согласовать своего рода «правила вступления в бой» или заранее делегировать полномочия конкретным органам. Такой полуавтоматизм ответных мер вступает в противоречие с естественным желанием правительств сохранять политический контроль над каждым аспектом их коллективного ответа. В то же время, медленная совещательная природа процесса достижения консенсуса совсем не подходит для решения имеющейся проблемы. Консенсус должен быть достигнут уже до совершения нападения. Как следствие этого, НАТО постоянно пересматривает свои процедуры принятия решений и стремится приспособить их к уникальным обстоятельствам, вызванным нетрадиционными вызовами безопасности, такими как кибератаки и гибридная война.
Создать новую культуру дискуссий. И наконец, союзники должны использовать НАТО в качестве форума для постоянного политического диалога по широкому кругу вопросов безопасности. Хотя НАТО ведет свою работу на нескольких континентах, коллективное мышление альянса до сих пор в основном сфокусировано на Европе и является реактивным по своей природе. В результате этого многие члены НАТО с неохотой подходят к обсуждению вопросов будущего безопасности, опасаясь, что представление о НАТО как об альянсе, склонном проводить различные операции, создаст впечатление, что подобные дискуссии являются первым шагом к военным действиям. Хотя такое неверное восприятие нельзя полностью сбрасывать со счетов, союзники, тем не менее, не должны позволять ставить себя в положение заложников риска нескольких неверных сообщений в новостях о предполагаемых тайных военных намерениях НАТО. На самом деле, действительный риск для НАТО исходит с противоположного направления: отказываясь смотреть вперед и обсуждать политические и военные варианты реагирования на возникающие вызовы, союзники обрекают себя на полностью реактивный подход, лишая себя, таким образом, возможности ведения политики упреждения. Такая культура ведения дискуссий тем более важна, что новые вызовы безопасности не затрагивают всех союзников альянса в одинаковой мере. Террористическое нападение или кибератака против одного союзника совсем не обязательно вызовет чувство морального возмущения и политической солидарности, какое мы видели после нападения террористов 11 сентября 2001 г. Следовательно, добиться политической солидарности и коллективного ответа, вероятно, будет гораздо труднее. Признание этого факта не является свидетельством приверженности фатализму. Это просто напоминание о том, что новые угрозы могут не только объединять союзников, но и разъединять, если союзники не примут решение рассматривать эти угрозы коллективно. Переходя на позитивную ноту, следует отметить, что эти культурные изменения в НАТО наконец-то начались, поскольку союзники стали проявлять больше желания обсуждать потенциально противоречивые вопросы в формате «мозговой атаки». Этот позитивный сдвиг теперь должен быть поддержан наращиванием аналитических возможностей НАТО, включая более эффективную модель обмена развединформацией и более долгосрочное прогнозирование. Со временем эти меры должны привести к смещению культуры НАТО в сторону превращения альянса в организацию, анализирующую свои долгосрочные перспективы.
ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ
Учитывая многочисленные структурные различия между традиционными и нетрадиционными вызовами безопасности, не удивительно, что спорадические попытки НАТО сопровождаются трудностями. Тем не менее, с тех пор как в 2010 г. была принята Стратегическая концепция, многого удалось достичь. Особенно справедливо это утверждение в отношении киберобороны, где прогресс был стремительным. Помимо прочего, была разработана четкая политика НАТО, дано определение киберпространства как четкого операционного домена, и включено упоминание о нем в контексте Статьи 5 о коллективной самообороне. В то время как некоторые эксперты считают, что государство должно держать в секрете свои возможности и слабые места в компьютерных технологиях даже от союзников, необходимость со стороны НАТО реагировать на вызовы в киберпространстве была признана всеми. Четкое определение нападавшего остается трудно выполнимым требованием при механизме коллективного принятия решений, но уже есть прецедент – союзники НАТО проявили политическую волю и «назвали и заклеймили позором» Россию за использование нервнопаралитического средства «Новичок» в попытке убить российского двойного агента Сергея Скрипаля.
Другие аспекты, такие как энергетическая безопасность, развивались не так быстро, однако, сочетание разработки политики, добавления элементов нетрадиционных угроз в учения НАТО и введения соответствующих специализированных учебных курсов повысило роль НАТО в таких сферах, как антитеррористическая деятельность, энергетическая безопасность и нераспространение ОМУ. Например, роль НАТО в борьбе с терроризмом, включая операции в Афганистане и участие в кампаниях против ИГИЛ, защиту от самодельных взрывных устройств, химической, биологической, радиологической и ядерной угрозы, внедрение биометрики для опознания возвращающихся домой иностранных боевиков, значительно увеличилась благодаря наличию в аппарате НАТО сотрудников, которые занимаются этими проблемами, а также благодаря учебным и образовательным возможностям альянса.
Совместный ответ на нетрадиционные угрозы был также удобным способом для некоторых стран-партнеров сблизиться с НАТО. Более того, несколько натовских центров мастерства, а также два стратегических командования оказались бесценными аналитическими ресурсами. Поддержка научных исследований со стороны НАТО также сосредоточена на нетрадиционных вызовах, включая изменение климата и безопасность водоснабжения. НАТО установила связи с академическими кругами для обсуждения этих и других вопросов. Союзники также улучшили свое понимание гибридных угроз, в частности, при сотрудничестве с ЕС. Короче говоря, НАТО превратилась в активное промежуточное звено, занимающееся нетрадиционными угрозами.
Все вышесказанное вовсе не означает, что НАТО уже полностью освоила такой сложный предмет, как нетрадиционные вызовы безопасности. Все еще есть отдельные сферы, где сохраняется серьезный разрыв между ожидаемыми и реальными шагами. Например, хотя Стратегическая концепция 2010 г. и называет изменение климата в числе факторов, которые усугубят имеющиеся проблемы, союзники пока что не выработали какого-либо единого коллективного подхода к этому явлению. Это же утверждение верно и в отношении нехватки ресурсов и других аналогичных вопросов: хотя НАТО и не должна привносить военный компонент в чисто экономические дела, недостаток интереса к таким темам может привести ко всяким нежелательным сюрпризам. Аналогичным образом, несмотря на многочисленные попытки прогнозирования как со стороны альянса в целом, так и со стороны отдельных союзников, НАТО, как коллективное образование, еще не приняла на вооружение эту методологию.
Но самое главное, однако, это то, что до сих пор остается открытым вопрос, поступится ли НАТО со временем своей ролью лидера, к которой она привыкла. Для того, чтобы НАТО стала играть лишь поддерживающую роль вместе с другими заинтересованными сторонами, потребуется осуществить серьезные перемены в культуре альянса. Как сказал бывший высокопоставленный натовский чиновник: «НАТО не привыкла делиться лидерством и ответственностью принятия решений с различными гражданскими субъектами за пределами обычной военной командной структуры». И в то же время это именно то, чему альянсу придется научиться.
ВЫВОДЫ: НОВЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ
Реагирование на нетрадиционные вызовы требует смещения парадигмы от сдерживания в сторону жизнестойкости, что представляет собой огромную трудность как для каждого союзника, так и для альянсов в целом. Политику безопасности, которая признает, что отдельные угрозы нельзя предотвратить путем сдерживания, и что определенный ущерб будет неизбежно нанесен, будет трудно объяснить гражданам, которые привыкли к почти полной безопасности. Таким образом, будут те, кто скажет, что эта политика фаталистическая и разжигает чувство страха, а также и другие, которые будут интерпретировать ее как оправдание для правительств организовать слежку за собственными гражданами или как оправдание для увеличения оборонных бюджетов.
Таким образом, нетрадиционны вызовы сопровождаются неудобной правдой: то, что раньше было абсолютной безопасностью, сейчас стало относительной. Любой может стать жертвой в любом месте и в любое время. Это имеет далеко идущие последствия для современного государства, которое, в конечном счете, черпает свою легитимность из способности защищать своих граждан. Поэтому сейчас нужен новый социальный контракт, не меньше. Правительства должны признать, что в век кибератак, терроризма и изменения климата они не могут обеспечить своим гражданам такую же всеобъемлющую защиту, как раньше. В то же время эти же самые граждане должны будут дать государству разрешение на использование силы, включая оборонительные киберсилы, иногда раньше, чем это предполагается традиционными понятиями самообороны, а возможно, и в большем объеме.
Последствия этих изменений будут действительно далеко идущими. Усилия по введению такого нового социального контракта столкнутся с серьезным сопротивлением. Однако, бездействие в конечном итоге обойдется еще дороже. Никто не смог бы выразить эту идею лучше, чем один из наиболее богатых людей в мире, Уоррен Баффет. Известный инвестор уже давно задумывается над тем, как крупные катастрофы могут повлиять на страховую индустрию. Но свои наблюдения он не обратил в конкретные действия. В письме своим акционерам, написанном спустя несколько недель после трагедии 11 сентября, Баффет признал, что он нарушил заповедь Ноя: неважно, предсказываете ли вы ливни или нет; главное, чтобы вы построили ковчеги.
Комментарии закрыты.