От неудачи к координации

От неудачи к координации

Как неудавшаяся попытка перебежать в США в 1970 г. привела к «всеправительственному» подходу к кризисным ситуациям

Брайан Уилсон, заместитель директора Центра координации оперативных ответов на глобальные угрозы на море, и Уэйн Раабе, Министерство юстиции США, отдел расследования уголовных преступлений

В декабре 2016 г. Центр им. Маршалла пригласил правительственных чиновников из более чем 50 стран рассмотреть вопросы, связанные с борьбой с международной организованной преступностью. Поскольку вопросами безопасности зачастую занимаются многие министерства, то создание механизма, который бы согласовывал ответные усилия, было главным элементом этого новаторского двухнедельного курса, организованного в г. Гармиш в Германии.

Событие, послужившее толчком к скоординированному «всеправительственному» подходу, произошло в 1970 г., когда литовский матрос Симас Кудирка предпринял попытку перебежать в США, перепрыгнув с советского судна на катер Службы береговой охраны США у побережья Мартас Вайнярд. Урегулирование подобной ситуации обычно требует сотрудничества нескольких министерств, которые функционируют в соответствии с разными командными цепочками. Однако в то время в США не существовало официального механизма обмена информацией между ведомствами или синхронизированной процедуры принятия решений. Целый ряд неверных шагов закончился тем, что советские т.н. «моряки» силой перетащили матроса торгового корабля с американского катера в территориальных водах США, а команда катера не имела никаких полномочий вмешаться.

Очевидная неповоротливость правительственной машины США в деле Кудирки привела к осознанию необходимости преобразующих перемен в американском правительстве для обеспечения своевременного обмена информацией и координации ответа на невоенные события и угрозы. Это событие также нашло отклик у литовцев, которые считали Кудирку борцом за свободу. Участие правительственных чиновников из Литвы и США в программе, организованной в декабре 2016 г. Центром им. Маршалла, предоставило уникальную возможность оценить долгосрочные последствия поступка Кудирки, которого советская власть судила и приговорила к 10 годам исправительных работ. Дипломатические переговоры на высоком уровне закончились тем, что советские правоохранительные органы приняли решение выпустить Кудирку из тюрьмы после четырех лет заключения и разрешить ему иммигрировать в США.

Литовец Зиднурас Величка, участвовавший в работе курса, впервые услышал имя Кудирка в средней школе в 1994 г., четыре года спустя после получения Литвой независимости. «Это был урок, посвященный сопротивлению Литвы советскому режиму», — вспоминает Величка. – Кудирка считается участником нашего движения сопротивления против советской оккупации».

В 1970 г. США в основном винили старших офицеров Службы береговой охраны в неверной реакции на попытку Кудирки перебежать в США. Член Палаты представителей Конгресса США Самуэль Страттон с уверенностью заявил тогда, что «Чем дольше мы будем откладывать должные дисциплинарные меры, тем хуже мы будем выглядеть во всем мире в глазах людей, борющихся за свободу».

Восемь слушаний в Конгрессе, а также расследование исполнительной власти представили этот случай как результат индивидуальных ошибочных решений. Однако, основной причиной такого окончания дела Кудирки было отсутствие механизма координации на национальном уровне, плохая обученность персонала и отсутствие чёткой политики в этом вопросе. Эти выводы привели к подписанию президентской директивы о согласовании внутриправительственного ответа на невоенные инциденты. В 2005 г. всеправительственый процесс принятия решений был расширен – в него были включены также и угрозы безопасности, такие как пиратство, терроризм и перевозка оружия массового уничтожения (ОМУ). Эти вопросы стали частью Национальной стратегии морской безопасности.

Процесс координации принятия решений американским правительством в ответ на события на море, носящий официальное название План оперативного ответа на угрозы на море (MOTR), основан на горьком уроке, извлеченном из события с просьбой матроса Кудирки о предоставлении убежища. Механизмы, обязывающие проводить обмен информацией и принимать согласованное решение, представляют для любого правительства огромную проблему, частично потому, что министерства не всегда имеют структуру – а иногда и разрешение – необходимые для общения и координации действий друг с другом.

План MOTR является одним из примерно 15 планов, принятых различными странами мира после 2005 г. для того, чтобы разработать механизм согласованного ответа на правительственном уровне на события на море. Хотя все эти механизмы существенно отличаются друг от друга, у них все же есть общая черта: большинство из них не подменяют и не заменяют полномочия министерств, а наоборот, нацелены на выработку скоординированного министерствами ответа. Характеризуемые как механизмы горизонтальной координации, эти процессы обычно функционируют в составе конструкции «единство усилий», а не «командования и управления». Например, MOTR создал процесс интегрирования многих министерств для обмена информацией, выработки плана действий, согласования ответа и определения ведущих и поддерживающих министерств через сеть командно-оперативных центров вместо одного крупного объединенного командного центра.

Если не будет официально принятой процедуры, то персонал одного министерства может не знать, с кем контактировать в других министерствах, и у него может не быть полномочий принимать ответное решения или даже участвовать в принятии такого решения. Информация, на которую не обратило внимание одно министерство, может быть крайне важной для другого министерства для определения угрозы. Даже при эффективном процессе передачи информации, все равно могут быть сомнения относительно того, кого вовлекать, какую информацию раскрывать и какой должен быть следующий шаг.

Оформленная в виде официального документа процедура определяет роль министерств и обеспечивает обмен информацией между ними. Более того, конечная цель состоит в том, чтобы согласованное решение всех участвующих министерств представляло собой решение правительства. Без четко структурированной процедуры существенно возрастает возможность неуверенности и сомнений относительно того, какое министерство или ведомство должно быть включено в обсуждение и реализацию ответных мер, а также какое ведомство будет играть ведущую роль, а какое вспомогательную.

При структурированном процессе обсуждения могут идти по таким вопросам, как, нужно ли подниматься на борт судна, какие действия должны предпринять правоохранительные органы в отношении команды корабля и пассажиров, и что делать с грузом и/или судном после их задержания. Расписываются полномочия, возможности, ответственность и план действий каждого ведомства, которые должны завершиться принятием решения относительно желаемого результата. Координация действий должна быть нацелена на достижение самого важного результата – согласованного обобщения фактов и желаемого для государства результата – и на определение сомнений и двусмысленностей и поручение участникам разобраться в них. Ответ на угрозу может быть найден в ходе одной координационной встречи или может потребовать проведения нескольких таких встреч.

Для реагирования на ситуации, относящиеся к вопросам безопасности, задействуется ряд правительственных министерств, включая Министерство обороны, правоохранительные органы и дипломатический корпус. Дополнительные министерства вовлекаются потому, что угрозы более сложные, полномочия могут быть распределены более широко среди правительственных ведомств, и окончательный вариант решения зачастую должен быть одобрен судом. Ответ на ситуацию, когда, например, радиационный дозиметр дал положительный результат при осмотре груза, или когда на борту летящего в страну самолета есть пассажир, вероятно, носитель инфекционного заболевания, требует участия многих министерств. Более того, борьба с пиратством, террористической деятельностью, контрабандой наркотиков, ОМУ или мигрантами может потребовать вовлечения правительственных ведомств, которые функционируют в соответствии с разными командными цепочками, имеют различные полномочия, различные обязанности и финансируются из разных источников.

По мере того, как механизмы межведомственного реагирования на национальном уровне на угрозы/события на море становятся составной частью общего ландшафта безопасности, должны стать нормой четкие и недвусмысленные указания главы государства, поддержка со стороны ведомств, частое использование и корректность. Другие вспомогательные факторы включают координацию полномочий, возможностей и компетенций многочисленных министерств и ведомств с целью получения согласованного решения; способность реагировать на появляющиеся (и порой неожиданно) угрозы 24 часа в сутки, семь дней в неделю и 365 дней в году; документирование и распространение решений; обучение и профессиональное развитие тех, кто вовлечен в процесс принятия решений; задействование дипломатических сотрудников на ранних стадиях; доведение до всех задействованных ведомств руководящих принципов относительно оперативности и реализации принятых решений. Задействование всего правительства в принятие решений соответствует изменениям, происшедшим в контексте безопасности и ответов на угрозы. Программа, организованная в декабре 2016 г., значительно способствовала проведению дискуссий как на тематику современных вызовов, так и на тематику определения целей при создании структурированного механизма, способного добиться единства при своевременном определении угрозы и выработке согласованного ответа на нее.

Частое применение всеправительственного механизма и проведение семинаров, на которых вместе собираются нетрадиционные участники и проводится тренинг по выбранным сценариям, способствует улучшению взаимодействия и создает атмосферу доверия между участниками, которые не привыкли работать вместе. Это, в свою очередь, приведет к более высокой степени координации действий, когда дело дойдет до реагирования на реальные ситуации.

Для того, чтобы создать своевременный, согласованный и эффективный механизм ответных действий, очень важно постоянно анализировать как удачные решения, так и те, которые оказались неудачными. Особенно тщательному анализу будут подвергнуты те неудачные решения, которые имели место из-за сбоев в коммуникациях между ведомствами, неточного следования выработанным процедурам или человеческого фактора.

Величка добавил, что, хотя возврат Кудирки советским властям вызвал волну осуждения в США, презентация во время курса на тему долгосрочных последствий этого случая была информативной. «В 70-е гг. XX века Симас Кудирка стал для многих литовцев символом свободы, давая надежду всем народам освободиться от советского гнета, — сказал он. – Для меня было новостью то, что этот инцидент каким-то образом повлиял на повышение межведомственного сотрудничества в США».

Почти полвека спустя после неудачного реагирования на попытку Кудирки перебежать в США, ныне правительством усвоены следующие уроки: безусловная необходимость указания на уровне правительства организовать согласованную работу министерств, участвующих в выработке ответных действий; высокая степень вовлеченности и поддержки со стороны министерств; частые тренинги и ознакомление с проблемой; и четко составленные руководства по имплементации. Проблема, и одновременно цель заключаются в создании структурированного механизма для достижения единства усилий для обеспечения своевременного определения угрозы и согласованного ответа на нее.