Противодействие вмешательству извне

Противодействие вмешательству извне

Страны, в дела которых вмешивается Россия и другие внешние силы, должны выработать внутреннюю устойчивость

Д-р Пал Дуней, Центр им. Маршалла

период после второй мировой войны был отмечен возрастающим международным сотрудничеством и расширением полномочий многонациональных институтов. Однако, евро-атлантический регион может ождать новый раскол. Некоторые страны хотели бы вернуться к вестфальскому международному порядку с присущим ему сильным государственным суверенитетом в надежде избежать международного вмешательства в их внутренние дела. Для Российской Федерации эта концепция является основой ее внешней политики и, как было неоднократно объявлено министром иностранных дел Сергеем Лавровым, Россия полагает, что большинство стран разделяет ее точку зрения.

Конечно же, эти взгляды привлекательны для лидеров, которые пришли к власти и делают все возможное, чтобы эту власть сохранить. Однако, вряд ли с этими взглядами согласится большинство стран Европы. Многие европейцы живут в пост-вестфальском мире, где государства, общества и люди общаются свободно, права человека значат больше, чем государственный суверенитет, а глобализация, несмотря на некоторые ее минусы, считается преимуществом, механизмом, который увеличивает благосостояние всех. Вместе с тем, поведение государства редко следует идеальным теоретическим установкам. Государства, громко заявляющие о своем принципе невмешательства, часто отстаивают право вмешиваться в дела других стран, и даже либерально настроенные страны периодически возражают против того, чтобы к ним применялись те же стандарты, которые они применяют к другим. И все же у относительности есть пределы; почти все согласны с тем, что лучше жить в Швеции или Германии, чем в Северной Корее или Сомали.

Армянский военнослужащий из сил обороны Нагорного Карабаха наводит на цель артиллерийскую установку во время вспышки затянувшегося конфликта с Азербайджаном. РЕЙТЕР

Государства используют различные оправдания для вмешательства, часто указывая на ценности и интересы, исторические или этнические связи, или что-то еще, что им кажется подходящим. На более конкретном уровне государства используют различные претензии, такие как дискриминация или ненадлежащее обращение с меньшинствами (или, в исключительных случаях, геноцид), чтобы сделать свое вмешательство законным. Те, кто рассматривает международные отношения через призму международного права, должны знать, что многие случаи вмешательства происходят в пределах действующих правил. У государств есть первичный интерес к тому, чтобы повлиять на окружение в свою пользу. Вместе с тем, тот факт, что некоторое взаимодействие между государствами является законным, еще не означает, что оно приветствуется всеми сторонами, и юридическое равенство отличается от военного или экономического равенства. Таким образом, государства и общества должны создавать возможности сопротивляться и реагировать на вызовы извне, чтобы восстановить равновесие. Назовем это «жизнестойкостью». В экстремальных ситуациях жизнестойкость – это то, как государства и общества сопротивляются распаду под тяжестью катастрофических событий.

Жизнеспособность возможна только тогда, когда государство и общество заранее знают потенциальные последствия событий, будь то техногенные катастрофы, стихийные бедствия или внутренние или внешние угрозы. Таким образом, жизнестойкость проявляется всегда в конкретном контексте; множество ее форм зависит от конкретной обстановки. Зависимость от конкретной ситуации также проявляется и в том, что каждое государство и общество выстраивает систему степени опасности угроз и вызовов, в ответ на которые оно принимает меры по обеспечению жизнестойкости. Жизнестойкость включает в себя государственное управление, сплоченность и поддержку общества, и потенциал государства, который можно создать при помощи внутренних и внешних сил.

Затянувшиеся конфликты

Постсоветское пространство – странный термин для описания группы стран через 25 лет после распада Советского Союза – имеет характерные черты регионального комплекса безопасности; его отношения безопасности могут быть прерваны только в связи друг с другом. Вместе с тем, это все же не сообщество безопасности, характеризуемое плотным сотрудничеством между всеми сторонами и признанием недопустимости военных действий друг против друга. Следует отметить, что эти страны, многие из которых, бывшие долгое время составными частями одной страны, сегодня не всегда могут установить гармоничные отношения между собой. К счастью, распад Советского Союза был в основном мирным, хотя в последние годы его существования насильственные конфликты в некоторых местах и возникали, также, как и в последнее время уже после его распада.

Термин «затянувшиеся конфликты» относится к конфликтам, которые уже давно зашли в тупик и имеют мало шансов на урегулирование. Введенная уже в постсоветское время, эта концепция употреблялась по отношению к ряду конфликтов на южном Кавказе и к конфликту в Молдове. Ни один из этих конфликтов не был урегулирован, а вдобавок к ним появились еще новые. Этот термин можно считать условным по двум причинам: географически он относится только к западной и юго-западной части постсоветского пространства (исключая конфликты малой интенсивности, такие как в Средней Азии) и конфликты, к которым этот термин относится, но находятся в разных стадиях процесса урегулирования.

В 2014 г. в пределах границ украинского государства после массовых демонстраций против политического курса пророссийского президента Украины Виктора Януковича, которые закончились его изгнанием, разразились два конфликта, оба со значительным участием России, включая ее вооруженные силы. Другие конфликты, такие как в Абхазии, Южной Осетии и в Крыму, были приостановлены, но не урегулированы. Это «худой» мир, а не «добрый». Есть и другие конфликты, такие как в Нагорном Карабахе, угрожающие опять вернуться в стадию насилия высокой интенсивности.

Остается открытым вопрос относительно того, какие же социальные расколы являются первопричиной этих конфликтов и почему они так долго тянутся; иными словами, есть необходимость в трезвом анализе, что нужно сделать, чтобы преодолеть эти расколы. И хотя затянувшиеся конфликты и те, которые потенциально могут затянуться, имеют разные первопричины, они все же имеют несколько общих черт:

Большинство затянувшихся конфликтов начались в последние годы существования Советского Союза в конце 1980-х – начале 1990-х гг. Репрессивный советский центральный аппарат был значительно ослаблен, и это позволило отдельным слоям общества более свободно выражать свое несогласие, что привело к тому, что единый «советский народ», который оказался не более, чем популярной иллюзией, раскололся на группы по национальному признаку. Таким образом, подавляемая долгое время национально-этническая вражда вновь вышла на поверхность.

Российские военные без опознавательных знаков занимают позиции вокруг украинской военной базы в Крыму в марте 2014 г. в ходе незаконной оккупации и последующего присоединения этой территории. GETTY IMAGES

Возникли вопросы территориального деления, которым советское руководство не придавало большого значения. Почти бескровный распад Советского Союза по принципу «uti possidetis» было великим достижением. Однако, он высвободил некоторые центростремительные тенденции, которые привели меньшие образования к «de facto» автономии или даже попыткам «de jure» отделения. Россия не была застрахована от этих процессов, хотя центральная власть была достаточно сильной, и решительное использование силы против чеченских сепаратистов сохранило ее территориальную целостность. Другие страны, менее решительные и менее сильные, не смогли эффективно противостоять сепаратизму. Россия использовала эту слабость, силой присоединив к себе украинский Крым.

Зачастую эти конфликты имеют под собой этническую основу. Очевидно, что абхазцам трудно ужиться в Грузии, о чем они заявляли еще в те времена, когда Грузия была частью Советского Союза. А южноосетинцы по понятным причинам были ближе к проживающим в России жителям Северной Осетии, чем к грузинам. Приднестровский конфликт в Молдове чем-то похож, поскольку этнически смешанное население Приднестровья отличается от населения остальной Молдовы. На то есть исторические причины – нынешние границы Молдовы (и Молдавской Советской Социалистической Республики) не совпадают с границами, существовавшими до второй мировой войны. А причины конфликта в Нагорном Карабахе представляют собой сочетание территориальных и этнических противоречий.

Эти факторы не дают полного объяснения каждого затяжного конфликта, поскольку определенную роль могут играть и другие причины. Экономические факторы, включая уровень развития и торговые контакты, играют роль, о чем свидетельствуют конфликты в Приднестровье и украинском Донбассе (Донецк и Луганск). Оба этих региона промышленно развиты и традиционно производили больше валового национального продукта (ВНП), чем в среднем по стране. Экономики этих регионов больше привязаны к России, чем к странам, к которым они территориально относятся. До того, как разразился конфликт в 2014 г., 70% внешней торговли Донбасса приходилось на Россию, и этот процент (если не объем) с тех пор возрос. Таким образом, понятно, что люди в этих регионах хотят больше строить отношения со своим основным экономическим партнером. Может быть, Россия и относительно небольшой «игрок» в мировой экономике с ее менее чем 2% мирового ВНП, но ее ВНП составляет более половины ВНП 12 бывших советских республик.

И хотя ни в Приднестровье, ни в Донбассе нет российского этнического большинства, культурные, цивилизационные и лингвистические связи жителей этих регионов с Россией довольно существенные. В Южной Осетии и Абхазии лингвистические и культурные связи с Россией важны потому, что носителей их национальных языков настолько мало, что, если бы они полагались только на них, то оказались бы изолированными в обществе, где большинство жителей и так имеют российские паспорта.

Жизнь в тупике

Конфликты в другом регионе, в Африке южнее Сахары, дают более четкую картину о перспективах урегулирования затянувшихся конфликтов в Европе. Существует общее понимание того, что вероятность урегулирования конфликта станет большей, если воюющие стороны достигнут болезненного для обеих сторон тупика и начнут снимать боль от продолжающейся тупиковой ситуации путем переговоров. Похоже, что это применимо к конфликтам в бывшем Советском Союзе; ситуация, однако, намного сложнее по ряду причин. И важнее всего то, что эти конфликты нельзя отделять от роли внешних «игроков».

Во всех этих затяжных конфликтах прямо или косвенно участвует третья, внешняя, сторона. Роли внешних участников конфликтов многоуровневые и многослойные. Они включают гарантирование одной стороне конфликта – как правило, той стороне, которая хочет отделения – безопасности, экономической помощи и получение общепризнанных документов для международных поездок. Таким образом, внешние источники снижают боль и стоимость тупиковой ситуации. В большинстве конфликтов на постсоветском пространстве такую роль играет Россия. В Абхазии и Южной Осетии – двух образованиях, которые Россия признает как независимые государства и помогает им идти дальше фактического отделения – эта роль отчетливо видна, хотя Москва и не получила большой международной поддержки своим действиям. В Украине ситуация похожая; Крым был аннексирован Россией и теперь живет за счет российского бюджета и вносит в него свой вклад. Донбасс самостоятельно не выживет и становится все больше похожим на российский экономический придаток, в то время как Приднестровье находится в аналогичной ситуации уже не одно десятилетие. Конфликт в Нагорном Карабахе – единственный конфликт, в затягивании которого, похоже, Россия не играет никакой роли. В том регионе Москва вносит вклад в стабилизацию кризиса, оказывая военную помощь Армении, чтобы сбалансировать военное превосходства Азербайджана, гарантируя, таким образом, контроль Армении над спорной территорией, которую она захватила силой.

В большинстве случаев Россия играет роль ключевого внешнего фактора, гарантирующего, что стороны будут сохранять нынешнее положение вещей. Москва, однако, не считает свою роль внешней. Она не рассматривает конец Советского Союза как конец своих интересов по контролю в регионе и продолжает играть в нем покровительственную роль. Россия перешла от игнорирования бывшего советского пространства в первой половине 1990-х гг. к политике доминирующих отношений в «ее» регионе в течение двух последних десятилетий. Главной задачей России было не допустить постороннего вмешательства в региональные конфликты. Осознавая свою относительную слабость и предполагая, что перемены будут не в ее интересах, Москва долгое время пыталась сохранить статус кво в конфликтах. Однако, благодаря экономическому подъему, произошедшему в основном из-за роста цен на основные предметы экспорта, в основном нефть и природный газ, Россия все больше чувствовала себя обязанной вмешаться в конфликты и изменить статус кво в свою пользу. Часто это описывается как переход от российского ревизионизма к реваншизму. Это абсолютно понятно, когда великая держава пытается использовать благоприятные обстоятельства в свою пользу; однако использование силы для реализации своих политических целей уже является недопустимым, если это лишает ее партнеров политической независимости. Россия сделала это в Грузии в 2008 г. и делает это в Украине с 2014 г. Страна, которая не уважает суверенитет своих соседей, подрывает собственные аргументы в пользу системы, базирующейся на суверенитете. Этот классический двойной стандарт знаком в международной системе и в структурной версии школы международных отношений реалистов.

Российское влияние

Как следует оценивать вовлеченность России в конфликты на постсоветском пространстве? Пытается ли Россия просто максимально использовать свою силу, чтобы занять место незаменимого регионального лидера? Или Россия пытается создать окружение из верных партнеров и союзников в своей естественной сфере интересов? Развязала ли Россия эти затяжные конфликты или затягивает ли их специально для того, чтобы сократить влияние на регион со стороны западных стран? Все эти факторы играют определённую роль.

Более 15 лет Россия настаивает на том, что международная система должна быть многополярной и что Россия должна быть одним из полюсов. И хотя многополярный мир может существовать и без России в качестве одного из полюсов, понятно, что Россия считает, что она имеет право на такую роль. Фактически Россия на самом деле явная сила, учитывая ее географический размер, ядерный арсенал, дипломатию и запасы углеводородов. Однако, Россия мало что представляет собой в других областях: она не является образцом для подражания для большинства стран, она не производит потребительские товары мирового класса, будь то автомобили, сотовые телефоны или компьютеры. Хотя ее общественная дипломатия значительно улучшилась, аннексия Крыма и российская военная деятельность на Донбассе подорвали к ней доверие. Тем не менее, Россия понимает, что относительная сила имеет значение и старается довести ее до максимума.

России нужны последователи для того, чтобы увеличить свой вес в международной системе. И хотя она имеет значительное влияние в отдельных странах, например, в Сирии и Иране, количество верных последователей остается ограниченным. Легче всего оказывать влияние в своей естественной сфере интересов, на постсоветском пространстве. Россия, однако, отталкивает некоторых партнеров своей нетерпеливой и зачастую принудительной силовой политикой. Некоторые страны не хотят иметь с Россией никаких отношений кроме абсолютно необходимых. Другие страны, у которых нет иной альтернативы, такие как Беларусь, Таджикистан и Кыргызская Республика, следуют в фарватере России с определенными колебаниями, в то время как остальные, такие как Армения и Молдова, втянуты в затяжные конфликты. Следовательно, целый ряд других факторов склоняют государства к тому, чтобы следовать за Москвой, такие как слабая экономика, недостаточные запасы природных ресурсов и недостаточная политическая и экономическая поддержка из альтернативных источников. Экономики Армении, Кыргызской Республики, Молдовы и Таджикистана менее 30 млрд. долл. США каждая, что делает их жизненно зависимыми от России. Наиболее крупные пять экономик на постсоветском пространстве являются экспортерами природных ресурсов и, за исключением одной страны, странами-добытчиками природных ресурсов. Это означает, что ни одна из бывших советских республик не нашла иных путей экономического роста, кроме как продажи своих природных ресурсов, хотя Грузия (№ 6 из 12 постсоветских республик) добилась определенного прогресса. И, поэтому, не затяжной конфликт сам по себе привел к добровольному самопорабощению. Скорее, затяжные конфликты внесли свой вклад в принятие российского верховенства, хотя каждый случай разный и требует отдельного анализа:

В случае с Арменией все ясно: без поддержки России, как двусторонней, так и через членство в Организации договора о коллективной безопасности, для Армении было бы чрезвычайно трудно противостоять военному и экономическому преимуществу Азербайджана и удерживать контроль над Нагорным Карабахом.

Молдове было бы трудно компенсировать огромную асимметрию между сторонами конфликта и свою многостороннюю зависимость от России; однако, грамотные политические шаги (привлечение Европейского Союза в качестве альтернативного торгового партнера) и превращение урегулирования спора вокруг Приднестровья в многосторонний процесс позволили Молдове избежать полной зависимости от России.

Грузия утратила сепаратистски настроенные территории, Абхазию Южную Осетию, и практически нет никакой вероятности, что они когда-нибудь вернутся обратно в состав Грузии. Однако, с тех пор как бывший президент Михаил Саакашвили начал процесс реформ, Грузия развивается быстро. Несмотря на несколько противоречивые данные, Грузия так и останется государством, которое отошло от постсоветской парадигмы. Она значительно сократила коррупцию, повысила эффективность управления государством и привлекла прямые иностранные инвестиции на уровне достаточно уникальном для страны, где отсутствуют в большом количестве природные и энергетические ресурсы.

Затяжной конфликт в Украине продолжается еще относительно недолго, и поэтому, возможно, еще преждевременно делать прогнозы. Однако, несмотря на определенные недостатки центрального правительства в Киеве, украинское общество продемонстрировало сплоченность, которое снижает шансы возвращения к политическому «status quo ante». И все же приходится признать, что территориальный статус кво изменился, поскольку Крым может так и остаться частью Российской Федерации, несмотря на всю противозаконность его аннексии. Важно отметить, что конфликты между Украиной и Россией не привели к увеличению влияния Москвы над Киевом, хотя и добавили России дурной славы на международной арене.

В общем, затяжные конфликты совершенно очевидно приводят к увеличению влияния России как вмешавшегося партнера или непосредственной стороны в конфликте. Это дает другим внешним «игрокам» определенную свободу маневра, хотя лучше все-таки, чтобы не создавалось впечатление, что на постсоветском пространстве идет геополитическое соревнование между Россией и Западом.

Механизмы регулирования конфликтов, применяемые к затянувшимся конфликтам, не приносят результата. Здесь мы имеем управление конфликтами вместо их урегулирования. Это и понятно, когда основную роль в этом играет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). ОБСЕ является инклюзивным институтом, где все государства-участники играют равную роль в принятии решений. Ее решения принимаются консенсусом, и у каждого государства есть право вето. У организации нет эффективного механизма обеспечения выполнения принятых решений. Таким образом, бремя принятия решений приходится на государства и эти решения зависят от их желания искать приемлемое решение. Более того, такой статус кво во многих случаях вполне приемлем для участвующих сторон, чтобы торопиться с переменами. Это, несомненно, относится к ситуациям в Абхазии, Южной Осетии и в Крыму – к трем конфликтным зонам, где сохраняется статус кво, а также, даже в большей мере, к Приднестровью. В оставшихся двух случаях ситуация неспокойная и конфликты отнюдь не находятся в замороженном состоянии. Тем не менее, статус кво сохраняется в Нагорном Карабахе уже 23 года, и ситуация там уже как-то устоялась, несмотря на обмен жесткими пропагандистскими выпадами между Баку и Ереваном. Прийти к урегулированию конфликта на Донбассе будет сложнее, поскольку прямые и косвенные участники конфликта хотят добиться политического, и не обязательно территориального, статус кво.

Выводы

Большинство затяжных конфликтов не достигло фазы «взаимно болезненного тупика», которая бы дала сторонам достаточную мотивацию для поисков разрешения конфликта. Если внешние «игроки» – которые не обязательно считают себя внешними – перестанут оказывать влияние и поддержку, то ситуация может измениться. Однако, существует риск, что ситуация изменится в сторону «размораживания» конфликта и его возвращения в насильственную фазу.

Политические силы могут не снимать конфликт с внутренней политической повестки дня и создавать поддержку своим усилиям, объявив внешнего врага. Тем не менее, люди всегда действуют в своих интересах. Чем дольше продолжается затяжной конфликт, тем больше общества к нему приспосабливаются и люди постепенно возвращаются к своей обычной жизни.

Вовлеченность России – единственной великой державы, которая не считает себя внешним «игроком» – в затяжные конфликты редко приводило к появлению дополнительных рычагов давления на конфликтующие стороны.

Механизмы регулирования конфликтов и соответствующие институты не в состоянии эффективно искать пути решения конфликтов. Зачастую полномочия международных организаций слишком ограничены, чтобы добиться радикальных перемен, что способствует дальнейшему затягиванию конфликтов.