Создание Eдиного энергетического фронта

Создание Eдиного энергетического фронта

Европейская разобщенность позволяет России управлять ценами на газ

Ион А. Ифтими, выпускник Центра им. Маршалла

Председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер назвал создание жизнеспособного Европейского энергетического союза одной из трех приоритетных задач для стран-членов ЕС. «Необходимо объединить наши ресурсы, наши инфраструктуры и наши позиции в переговорах с третьими странами» с Востока, заявил он, излагая свою политическую программу для следующей Европейской комиссии в июле 2014 г. Неслучайно комментарий Юнкера появился через два месяца после того, как недавно сформулированная Европейская стратегия энергетической безопасности назвала «улучшение координации национальных энергетических политик и выработку единой внешней энергетической политики» в числе восьми «ключевых принципов более тесного сотрудничества, выгодного для всех государств-членов ЕС».

Как говорится в стратегии, в рамках данного ключевого принципа «газ представляет собой зону особого интереса, в которой интенсификация взаимодействия между ЕС и потенциальными странами-поставщиками на политическом уровне позволит подготовить почву для коммерческих сделок, не ставя под угрозу дальнейшее развитие конкретного внутреннего рынка в ЕС. Кроме того, объединение спроса в некоторых случаях могло бы привести к усилению переговорной позиции ЕС». Однако когда речь заходит о выработке единого плана создания Энергетического союза, «страны Центральной и Восточной Европы, в значительной степени зависящие от импорта из России и имеющие определенный ‘отрицательный опыт’, относятся к этому плану с большим энтузиазмом, чем страны Западной Европы, не сталкивавшиеся с перебоями в поставках и платящие меньшие импортные цены», – отметил в феврале 2015 г. европейский комиссар по вопросам энергетики Марош Шефчович, как сообщает агентство Ассошиэйтед Пресс.

graphRus2Хотя Стратегия энергетической безопасности и признает зависимость континента от российского природного газа, она не предлагает реальных способов решения этой проблемы – за исключением увеличения импорта сжиженного природного газа (СПГ). Более того, несмотря на предложенный Шефчовичем новый единый план создания Энергетического союза, у Европы нет стратегии противостояния российским махинациям с ценами на природный газ и использованию Россией угрозы срыва поставок для восстановления своего влияния в Восточной и Центральной Европе. Как отмечается в одном из вышедших в 2011 г. выпусков «Стратегического форума» (издания Института национальных стратегических исследований), «в лучшем случае, Европе придется жить в состоянии постоянной энергетической небезопасности; в худшем же случае, полный срыв переговоров между страной-поставщиком [Россией] и транзитной страной [Украиной] может оставить многие европейские страны без тепла или электричества». Оба сценария неприемлемы для ЕС, и в настоящей статье утверждается, что создание устойчивого Энергетический союз невозможно без участия всех стран-членов ЕС.

География зависимости от природного газа

Снижение зависимости от природного газа является одной из приоритетных задач Стратегии энергетической безопасности, так как ЕС на 65,2% зависит от импортируемого газа. Более того, семь стран-членов ЕС – Болгария, Чехия, Эстония, Финляндия, Латвия, Литва и Словакия – практически полностью полагаются на газ из России, которая обеспечивает не менее 85% внутреннего потребления природного газа в указанных странах. Эти семь стран по крайней мере на 5% превосходят порог энергетической зависимости, предложенный Дэниелом В. Дрезнером в своей книге «Парадокс санкций. Экономическая мудрость и международные отношения», в которой отмечается, что страны, энергетические потребности которых зависят от одного поставщика более чем на 80%, более чувствительны к принуждению. Такое положение дел позволяет России устанавливать цену на природный газ в одностороннем порядке, без существенной ответной реакции со стороны этих стран-членов ЕС.

Зависимость от российского природного газа в развитых странах Западной Европы существенно отличается от таковой в развивающихся странах Восточной и Центральной Европы и Прибалтики по двум географическим параметрам: (1) близость к России – чем ближе страна расположена к России, тем более вероятна ее завязанность на российскую газовую инфраструктуру и поставки, и (2) доступ к запасам недорогого СПГ. В отличие от положения дел в Финляндии, прибалтийских странах и странах Восточной и Центральной Европы, ни одна страна не обладает монополией на поставку природного газа в Западную Европу. Более того, по данным Европейского союза газовой промышленности, на территории восьми стран расположен 21 действующий терминал регазификации СПГ – в сумме обеспечивающий мощности по импорту до 191 млрд. кубических метров СПГ. Принимая во внимание дополнительные мощности по импорту 65 млрд. куб. м. СПГ, строительство которых запланировано на ближайшие десять лет, импорт СПГ может составить до одной трети 618 млрд. куб. м. природного газа, которые, по прогнозам, будут закупаться континентальной Европой в 2030 г. Тем не менее, по данным статистики, к 2030 г. доля России в чистом импорте газа в ЕС может составить от 60 до 85% – так как страны-члены ЕС могут предпочесть ненадежный, но дешевый российский газ надежному, но дорогому импорту СПГ.

Возражающие голоса

Вопреки мнению, что Европа станет заложником крупного энергетического поставщика, два научных работника считают данную угрозу преувеличенной. Профессор Гарвардского университета Андрей Шлейфер и профессор Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе Дэниэл Трейсман писали в журнале «Foreign Affairs» в 2011 г.: «Получила ли Москва рычаги политического влияния на страны Запада в результате их зависимости от российского газа? Нет никаких признаков, что это так.» Эти два исследователя утверждали, что нет оснований подозревать «наличие у Кремля более зловещих внешнеполитических планов – таких как восстановление российской гегемонии над бывшими советскими республиками и, возможно, даже над частью Восточной Европы при помощи экономического и военного давления». Их основной довод, выдвинутый до аннексии Россией Крыма, носил экономический характер: что Россия нуждается в продаже своего газа Европе больше, чем Европа нуждается в его покупке.

«Наиболее поразительна именно зависимость России от европейского рынка – а не обратная зависимость. В Европу, включая прибалтийские страны, идет примерно 67% экспорта российского газа (другие бывшие советские республики покупают остальные 33%). <… > Учитывая степень зависимости доходов России и ее бюджета от торговли газом, потеря европейских клиентов была бы для России катастрофой».

Шлейфер и Трейсман утверждают, что рынок СПГ и сланцевая революция вывели российскую газовую отрасль из равновесия, – и ряд должностных лиц ЕС разделяют данную точку зрения. Бывший заместитель министра энергетики США Джон Дейч писал в 2011 г., что в результате революции в области природного газа «страны, экспортирующие большие объемы природного газа, столкнутся с доходами ниже ожидаемого уровня и с сокращением возможностей использования энергетики в качестве инструмента внешней политики».

Таким же образом, множество журналистов, исследователей и ученых писали статьи, в которых утверждалось, что снижение зависимости от ресурсов ближневосточных стран в действительности повысит энергетическую безопасность рассматриваемых регионов. «Ветер глобальных геополитических перемен не влияет на природный газ», – писала Кристин Биркнер в журнале «Futures». В отношении Европы интерпретация данных, предложенная этими учеными, максимально далека от истины.

Проблемы с доводами противоположной стороны

Во-первых, Шлейфер и Трейсман неправы в своей оценке того, что Россия нуждается в продаже своего газа  в Европу больше, чем Европа нуждается в его покупке. Как видно на примере Стратегии энергетической безопасности ЕС, у Европы нет единой энергетической политики, как до сих пор нет и полностью интегрированного энергетического рынка и инфраструктуры. Торговые отношения с Россией в области энергетики каждой страны-члена ЕС следует рассматривать отдельно – что позволит сделать вывод о том, что прибалтийские государства и многие государства Восточной и Центральной Европы нуждаются в импорте российского природного газа больше, чем Россия нуждается в его экспорте в эти страны.

Например, Болгария получает 90,3% своего природного газа из России – но это составляет лишь 1,2% суммарного экспорта российского природного газа. И если Россия решит прекратить поставки природного газа в Болгарию, то жители последней чрезвычайно пострадают, в то время как Россия просто возместит свои убытки, несколько увеличив поставки природного газа в другие европейские страны.

Во-вторых, рынок СПГ и сланцевая революция никоим образом не вывели российскую газовую отрасль из равновесия, как утверждают Шлейфер и Трейсман. Среди государств-членов ЕС СПГ доступен в основном западноевропейским странам. Двадцать один действующий терминал регазификации СПГ находится на территории Бельгии, Франции, Греции, Италии, Нидерландов, Португалии, Испании и Соединенного Королевства. Если считать Грецию частью Восточной и Центральной Европы, то тогда терминал СПГ в Ревитусе мощностью в 5,3 млрд. куб. м. в год является единственным действующим терминалом регазификации СПГ в этой части Европы. Более того, два проекта строительства терминалов СПГ в Восточной и Центральной Европе, находящиеся на стадии рассмотрения, были предложены двумя странами Восточной и Центральной Европы с наименьшей степенью зависимости от импорта природного газа, Румынией и Польшей, совместно отвечающих лишь за 2,3% прогнозируемого объема импорта природного газа в Европу к 2020 г.

Терминал СПГ в Свиноустье сможет обеспечивать Польше 7,5 млрд. куб. м. в год к 2018 г., в то время как газопровод Азербайджан-Грузия-Румыния будет обеспечивать Румынии 8 млрд. куб. м. в год. Остальные страны Восточной и Центральной Европы останутся в практически полной зависимости от российского газа. Даже в странах, имеющих доступ к терминалам СПГ, высокая стоимость транспортировки СПГ делает российский газ более доступным, несмотря на его ненадежность. Так, например, терминал СПГ в Ревитусе обрабатывает лишь от 0,51 до 0,68 млрд. куб. м. в год при мощности в 5,3 млрд. куб. м., и зависимость Греции от российского природного газа все еще составляла 67,5% в 2013 г.

Геополитика природного газа

В 1858 г. Авраам Линкольн пророчески предостерег, что США превращаются в «разделившийся дом», подчеркнув, что «дом, разделившийся сам в себе, не устоит». В 2011 г. Гюнтер Эттингер, занимавший в то время должность европейского комиссара по вопросам энергетики, сказал, что «энергетический вызов является одним из главных испытаний» для ЕС, главным образом по причине разногласий между странами-членами в отношении единого плана.

В то время как импорт российского природного газа составляет 28,7% потребляемого в ЕС природного газа – и менее чем 7% общего энергопотребления ЕС – он также представляет собой 66,1% общего объема экспорта природного газа из России. Простая арифметика показывает, что полное прекращение поставок российского природного газа в Европу ударило бы по экономике России сильнее, чем по экономике ЕС, но оно также обанкротило бы промышленность прибалтийских государств, Финляндии и большинства государств Восточной и Центральной Европы. Так как этим странам пришлось бы заплатить значительно более высокую цену, они менее склонны выступать единым фронтом с западными странами против России, если дело зайдет дальше слов. В таких случаях России потребовалось бы лишь найти повод пересмотреть цены на природный газ для этих стран, чтобы заставить их замолчать. Благодаря политическим разногласиям вокруг газопроводов ЕС остается разделенным между Востоком и Западом.

Однако эти противоречия между центром и периферией ЕС – между старой и новой Европой – берут начало в истории и географии евразийского суперконтинента. Такие страны, как Германия и Франция, традиционно выстраивали двусторонние отношения с Россией с позиции равенства, при этом ведя дела с соседними странами с позиции превосходства.  Научный сотрудник Лондонской школы экономики Диана Божилова объясняет этот тип отношений, продолжающийся и сегодня на новом уровне, тем, что ядро ЕС – в общих чертах состоящее из западноевропейских стран – имеет больше опыта взаимодействия с Россией, чем Восточная и Центральная Европа:

«Старая Европа <…> имеет сравнительно больше опыта ведения международной высокой политики посредством двух мировых войн. Более того, в течение большей части 20 века в интернационализации их отношений как с бывшим СССР, так и с Россией присутствуют традиционные элементы равноправия. В результате их ‘знание’  России и опыт двусторонних взаимоотношений с ней неизменно больше, чем у стран Центральной и Восточной Европы».

Как Россия, так и страны европейского ядра продолжают рассматривать международную политику как «последовательность двусторонних встреч между великими державами», пишут Марк Леонард и Нику Попеску в своей статье, опубликованной в 2007 г. Европейским советом по международным отношениям. Они соблазняют друг друга экономической выгодой, несмотря на политические последствия для стран, оказавшихся между ними, – которые зачастую рассматриваются лишь как «затратные раздражители», пишет Эдвард Лукас в своей книге «Новая Холодная война: Россия Путина и угроза Западу», вышедшей в 2008 г. Это особенно верно применительно к отношениям между Россией и Германией, где становление России в качестве более напористого игрока на международной арене совпало с улучшением динамики политических и экономических отношений между двумя странами.

Несмотря на то, что Россия сражалась против Германии в двух мировых войнах, особые отношения между двумя странами восходят к 18 веку, когда российская императрица Екатерина Великая отдала прибалтийские губернии в управление немецким дворянам и поощряла переселение немецких фермеров в Поволжье. Экономические и политические связи между двумя странами продолжали крепнуть в дореволюционный период, когда правящие династии заключали браки между собой, а Германия инвестировала значительные средства в экономику России. Эти традиционные отношения были возобновлены после объединения Германии, в том числе по причине зависимости Восточной Германии от российского природного газа.

На протяжении последних лет совместная работа над такими проектами, как «Северный поток» – газопроводом между Россией и Германией, проходящим по дну Балтийского моря в обход Польши и Украины с целью уменьшения их геостратегического значения, – еще раз подчеркнула тот факт, что Германия ставит отношения с Россией выше отношений с другими странами Восточной и Центральной Европы. Бывший канцлер Германии Герхард Шредер, которого Москва привлекла на должность генерального директора «Северного потока» при помощи солидной зарплаты, лично выступил в поддержку воссозданного российско-германского экономического альянса, заявив, что Германия «должна быть партнером России, если мы хотим получить свою долю обширных запасов сырья в Сибири. Альтернативой для России было бы разделить эти ресурсы с Китаем», – писал Дэниел Фрайфельд в свой статье в журнале «Foreign Policy», вышедшей в 2009 г.

Радослав Сикорский, занимавший в то время пост Министра иностранных дел Польши, сравнил новые российско-германские отношения с Пактом Молотова-Риббентропа. Этот договор о ненападении между Германией и Советским союзом, заключенный в начале Второй мировой войны, разделил Восточную и Центральную Европу на советскую и германскую сферы влияния, дав возможность обеим странам аннексировать части Польши.

Российский обман

В своих отношениях с Германией руководство России, в особенности Президент Владимир Путин, показали себя мастерами обмана. Ему удалось убедить германский политический класс, что Россия является исправившейся региональной державой и надежным европейским партнером, фактически изменив нарратив / риторику в публичной сфере Германии с «Россия – антагонистическая угроза» на «Россия – партнер-протагонист». Принимая во внимание недавнюю аннексию Крыма, иронией отдают слова премьер-министра России Дмитрия Медведева, заявившего, как сообщает статья, опубликованная в 2011 г. в журнале «International Affairs»: «Высокоэффективное сотрудничество между Россией и Германией на международной арене [способствует] укреплению глобальной и региональной стабильности и безопасности».

Этот когнитивный диссонанс в отношении России в различных странах ЕС ответственен за военное вмешательство России на Украине. Предлагая Германии экономические стимулы путем открытия российских рынков для немецких компаний – таких как Даймлер-Крайслер, БМВ, Дойче банк, и т.д. – Путин в то же время использовал дружбу с Германией для укрепления своего влияния на рынке природного газа в Восточной и Центральной Европе. И пока Германия остается крупнейшим рынком для российского газа, маловероятно, что она откажется от российских экономических стимулов из-за страхов стран Восточной и Центральной Европы даже несмотря на то, что в долгосрочной перспективе этот экономический союз приведет к политическим разногласиям внутри ЕС. Отсутствие согласия по политическим вопросам между старой и новой Европой, особенно в области природного газа, означает, что Россия все больше устанавливает правила игры и многие государства Восточной и Центральной Европы опасаются, что ЕС не окажет им поддержку, если Россия применит экономическое принуждение.

За улучшением российско-германских торговых отношений последовал прогресс в деловых отношениях между Россией и Францией. Планируемая Францией – страной-членом НАТО – продажа России военных кораблей класса «Мистраль» вызвала к жизни тесные франко-российские отношения, для описания которых лучше всего подходят пророческие слова бывшего президента Франции Шарля де Голля: «Для Франции и России быть едиными – значит быть сильными, быть разобщенными – значит быть в опасности. Это необходимость с точки зрения географии, опыта и здравого смысла». Соответственно, позиция Франции – несмотря на недавнюю поддержку экономических санкций против России – заключается в том, что «тесные связи с Россией могут рассматриваться не только как средство усиления Франции внутри Европейского союза, но и как средство усиления самой Европы».

Эти близкие отношения привели к тому, что в обеих странах 2010 г. был объявлен годом другой страны; как пишут Марина Арзаканян и Татьяна Зверева в своей статье, вышедшей в 2011 г. в журнале «Foreign Affairs»:

«В конце 20 – начале 21 века российско-французские связи, впитав в себя многолетние традиции, превратились в прочный монолит, состоящий из политики, экономики, науки, образования, литературы и искусства. Две страны вступили на стадию привилегированного партнерства. Это побудило правительства обеих стран объявить 2010 г. Годом России во Франции и Годом Франции в России».

Различные подходы к России

Но в разногласиях внутри ЕС нельзя винить лишь страны европейского ядра. Леонард утверждает, что страны-члены ЕС с самого начала расходились в их отношении к России, и что Россия постепенно выходит победителем в ее отношениях с ЕС. Чтобы доказать свою точку зрения, Леонард разделил страны-члены ЕС на пять категорий по степени близости их отношений с Россией, особенно в части принципов европейской политики: троянские кони, стратегические партнеры, дружественные прагматики, враждебные прагматики и сторонники новой холодной войны. Как пишут Леонард и Попеску,

«’Троянские кони’ (Кипр и Греция) зачастую защищают интересы России внутри системы ЕС и готовы наложить вето на общую позицию стран-членов ЕС; ‘стратегические партнеры’ (Франция, Германия, Италия и Испания) находятся с Россией в ‘особых отношениях’, что иногда подрывает общую политику ЕС; ‘дружественные прагматики’ (Австрия, Бельгия, Болгария, Финляндия, Венгрия, Люксембург, Мальта, Португалия, Словакия и Словения) поддерживают близкие отношения с Россией и склонны ставить свои бизнес-интересы выше политических целей; ‘враждебные прагматики’ (Чешская Республика, Дания, Эстония, Ирландия, Латвия, Нидерланды, Румыния, Швеция и Соединенное Королевство) также фокусируются на бизнес-интересах, но менее других опасаются критиковать поведение России в отношении прав человека или других вопросов; и, наконец, ‘сторонники новой холодной войны’ (Литва и Польша) открыто состоят во враждебных отношениях с Москвой и готовы использовать право вето для того, чтобы заблокировать переговоры между ЕС и Россией».

Неудивительно, что в марте 2011 г. Арвидас Секмокас, занимавший в то время пост министра энергетики Литвы, обвинил Россию в применении «политического и экономического давления» по отношению к правительству Литвы. Если посмотреть на данные 2013 г., то видно, что Россия действительно назначила странам-сторонникам новой холодной войны более высокие цены на природный газ, чем другим странам-членам ЕС, за принятие мер по освобождению от российской монополии на природный газ, в то время как стратегические партнеры России платили за газ существенно меньше.

К сожалению, на избавление от зависимости от российского природного газа прибалтийским странам, Финляндии и другим странам-членам ЕС из Восточной и Центральной Европы могут потребоваться годы, а то и десятилетия, в то время как ядро Европы будет продолжать пользоваться всеми преимуществами дешевого природного газа из путинской России в ущерб периферии Европы. В конечном счете, странам-членам ЕС следует понять, что отсутствие единства среди них будет лишь помогать России в достижении великой стратегической цели ее политики: ослабления геостратегической позиции ЕС и установления контроля России над ее традиционной сферой влияния. С учетом вышеизложенного, авторы доклада, опубликованного в 2009 г. американским Советом по международным отношениям, заключили, что «в обозримом будущем никакое чудодейственное средство не сможет освободить Европу от зависимости от России».

Заключение

Страны-члены ЕС должны консолидировать свои позиции в переговорах с Россией по природному газу, писали Эдвард Кристи, Павел Баев и Володимир Головко в своем исследовательском отчете, опубликованном в марте 2011 г. Исследовательским центром по международной экономике (FIW). Однако на сегодняшний день этой общей энергетической политике «серьезно мешают усилия стран-членов ЕС по защите своего суверенитета: исходя из различных сочетаний энергоресурсов, различных поставщиков и различных приоритетов, страны-члены ЕС проводят с трудом сочетающиеся друг с другом национальные энергетические политики. Несмотря на кажущееся сходство стоящих перед странами-членами ЕС вызовов и стратегических целей, приписываемых ими общей энергетической политике (безопасность поставок, стабильность цен и защита окружающей среды), страны-члены, тем не менее, придерживаются своих национальных стратегий и, в результате, тянут общую энергетическую политику в противоположные стороны», говорится в статье, опубликованной в 2011 г. Центром прикладных политических исследований. В конечном итоге, разобщенная Европа, у которой нет общей политики в области энергетической безопасности и сильных институтов для ее реализации, – это не только слабая Европа, это семья, члены которой представляют из себя обузу для ЕС.

Директор Центра евразийской политики и старший научный сотрудник Гудзоновского института Зейно Баран писал в своей статье, опубликованной в 2007 г. в журнале «Washington Quarterly»: «Будучи основным поставщиком природного газа в Европейский союз, Россия умышленно воспользовалась этим отсутствием сплоченности для того, чтобы заключить выгодные для себя сделки в области энергетики и повысить степень зависимости Европы от российских поставок». Большинство стран Восточной и Центральной Европы – периферия Европы – уязвимы к использованию Россией цен на природный газ в качестве инструмента принуждения и обречены оставаться таковыми без поддержки ядра Европы: Германии, Франции и Италии.

В то время как Россия может позволить себе диктовать цены на природный газ отдельным странам по причине асимметричной взаимозависимости в торговле природным газом между ней и этими странами, Россия не смогла бы использовать цены на природный газ в качестве инструмента принуждения по отношению к объединенной Европе. Таким образом, консолидация переговорных позиций стран Европы привела бы к тому, что Россия нуждалась бы в экспорте своего природного газа в Европу в целом в той же, если не в большей, степени, чем Европа в целом нуждалась бы в его импорте из России.  o

Ион А. Ифтими является автором книги «Природный газ как инструмент российской государственной власти». Данная книга входит в рекомендованный НАТО список литературы; ее первое издание было опубликовано Институтом стратегических исследований под псевдонимом Александр Галеб. В 2015 г. книга была переиздана под собственным именем автора издательством Westphalia Press, подразделением организации Policy Studies Organization.