Эффективность многосторонних отношений

Эффективность многосторонних отношений

ЕС, конкуренция великих держав и COVID-19

Малгоржата Янковска, советник Министерства иностранных дел Польши

Потрясения, вызванные вспышкой COVID-19, многими лидерами Европейского союза были восприняты как благоприятное время для усиления своих призывов к возобновлению многосторонних отношений. Необходимость сотрудничества в преодолении экономических, социальных и политических последствий пандемии доказала их действенность. По идее, многосторонность означает, что три и более государств работают вместе для достижения общих целей и воздерживаются от односторонних или двусторонних действий. Многосторонность – это прежде всего предпочтительный способ сотрудничества для государств, остерегающихся политики великих держав. Неудивительно, что многосторонность широко утверждается как часть ДНК ЕС. Однако, лидеры ЕС осознают структурные сдвиги внутри соперничества США и Китая, проявившиеся в результате пандемии COVID-19. В этой новой реальности Европе срочно необходимы более эффективные многосторонние отношения.

Многосторонность ЕС

Лидеры ЕС, такие как президент Франции Эммануэль Макрон, канцлер Германии Ангела Меркель и председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен, говорят о глубоком кризисе многосторонности в то время, когда Китай находится на подъеме. Они подчеркивают, что у Европы нет иного выбора, кроме как включиться и взять на себя большую ответственность. В противном случае ЕС рискует потерять свою значимость и стать объектом влияния других мощных игроков. Как резюмировал в своем твите Шарль Мишель, президент Европейского совета, «ЕС должен быть игроком, а не игровой площадкой». Единственный путь к достижению этих целей – это реформированная и эффективная политика многосторонности.

В 2019 г. Франция и Германия выступили с инициативой, стимулирующей политику эффективных многосторонних отношений. В статье, опубликованной в 2019 г. на сайте Федерального министерства иностранных дел Германии, министр иностранных дел Германии Хейко Маас и министр иностранных дел Франции Жан-Ив Ле Дриан определили многосторонность как «интеллектуальную сеть верных своим обязательствам государств с целью достижения максимальной эффективности за счет переменной геометрии связей и изменчивого членства в союзах». Они писали, что цель этой сети состоит в том, чтобы «защитить многостороннюю дипломатию от ложных обещаний национального государства и необузданной политики с позиции силы».

Председатель Китая Си Цзиньпин, президент Европейского совета Чарльз Мишель, президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен, президент Франции Эммануэль Макрон и канцлер Германии Ангела Меркель (с верхнего левого угла по часовой стрелке) встретились в декабре 2020 г. в режиме видеоконференции для обсуждения Всеобъемлющего соглашения об инвестициях. Аccoшиэйteд Пpecc

Решимость воспользоваться этой возможностью была подчеркнута названием их статьи: «Кто, если не мы? Когда, если не сейчас?» В статье они объясняли, что многосторонность – это «не просто способ регулирования мировых дел посредством сотрудничества между государствами. Это также определенное представление о мировом порядке и человечестве, основанное на наследии Просвещения, рациональности, приверженности верховенству закона и поиске общего прогресса». Таким образом, эффективная многосторонность означает продвижение определенного видения глобального порядка.

Эта франко-германская инициатива была в значительной степени поддержана ЕС. Многосторонность была определена Советом ЕС в 2019 г. как «краеугольный камень внешней политики ЕС». Совет определил три основные цели:

  1. Соблюдение международных норм и соглашений.
  2. Распространение многосторонности на новые глобальные реалии.
  3. Формирование многосторонних организаций, пригодных для этой цели.

Это далеко не новые цели, и предлагаемые меры — укрепление существующих партнерств ЕС, продолжение содействия развитию прав человека и сохранение лидерства в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., в выполнении Парижского соглашении и реформе Всемирной торговой организации — в основном носят поэтапный характер.

В первые месяцы 2020 г., на начальном этапе пандемии COVID-19, ЕС и его члены сосредоточились на борьбе с непосредственным воздействием пандемии, главным образом, на здравоохранении и политике социального обеспечения. ЕС и его члены вели совместную работу по предотвращению распада единого европейского рынка, особенно свободного передвижения людей и товаров. Была организована поддержка, направленная на принятие чрезвычайных мер. Фон дер Ляйен уловила это настроение в своей речи на Специальном заседании Европейского совета в июле 2020 г. «Давление кризиса открыло двери, которые в течение очень долгого времени были заперты, — сказала она. Это также новая возможность для Европы, для нашего сообщества, хотя она и появилась в результате печальных обстоятельств».

Пандемия послужила катализатором продвижения многосторонности в той форме, которая была сформулирована Германией и Францией. Действительно, мир после COVID-19 рисовался как опасное место с продолжающимся соперничеством между США и Китаем, возрождающимися авторитарными режимами в Китае и России и растущим евроскептицизмом внутри и за пределами ЕС. В этой новой реальности, по словам Джозепа Борреля, министра иностранных дел ЕС, Европа «должна заново выучить язык власти». Фактически ЕС должен защищать свои интересы, принимая собственные решения, независимо от других великих держав. «Чтобы быть в мире наиболее эффективным, мы должны продвигать многосторонность и в то же время укреплять нашу стратегическую самостоятельность, — подчеркнул Боррель в 2020 г. — Это две стороны одной медали».

В мае 2020 г. Европейская комиссия представила свое всеобъемлющее предложение по борьбе с COVID-19. Документ «Момент для Европы: восстановление и подготовка к следующему поколению» заложил основу для ряда далеко идущих мер, включая создание позднее в том же году фонда возрождения. В документе также содержится призыв к укреплению многосторонности для построения более сильной Европы. Подчеркивая актуальность и беспрецедентный уровень вызовов, документ призвал мобилизовать инструменты и механизмы ЕС для достижения геостратегических и геополитических целей и защиты интересов и ценностей ЕС. С точки зрения торговой политики, ключевого рычага ЕС в отношениях с третьими сторонами, он выступил за «открытую стратегическую самостоятельность» с акцентом на развитие взаимовыгодных двусторонних отношений. С этой точки зрения содействие многосторонности было главным образом инструментом внутренней организации ЕС в поддержку концепции международного сотрудничества, сформулированной Германией и Францией и продвигаемой европейскими институтами.

Эффективная многосторонность на практике

Всеобъемлющее рамочное соглашение между ЕС и Китаем об инвестициях (CAI), подписанное в декабре 2020 г., возможно, является одним из первых крупных решений ЕС, которое следует подходу, изложенному в документе по борьбе с COVID-19. Переговоры, начатые в 2012 г., дали неоднозначные результаты, учитывая амбиции ЕС. Брюссель воспринял это соглашение как инструмент структурного/системного решения проблемы асимметрии доступа на рынки. ЕС настаивал на том, чтобы переговоры велись по результатам, а не по календарю. В итоге, за исключением Ирландии, все страны-члены ЕС подписали с Пекином собственные двусторонние инвестиционные соглашения. Более глубокое и всеобъемлющее соглашение на уровне ЕС оставалось амбициозной задачей до второй половины 2020 г., когда обмены ускорились и соглашение в принципе было подписано.

Президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен выступает на пресс-конференции по итогам четырехдневного европейского саммита в Европейском совете. Брюссель, Бельгия, июль 2020 г. Рeйtep

В пресс-релизе Еврокомиссии говорится, что соглашение облегчит европейским инвесторам доступ на китайские рынки, особенно в автомобильном, финансовом, строительном, медицинском и научно-исследовательском секторах. Соглашение включает в себя правила против принудительной передачи технологий, всеобъемлющие правила прозрачности субсидий, правила, касающиеся государственных предприятий, обязательства по устойчивому развитию, а также трудовые стандарты. ЕС назвал это соглашение самым амбициозным из всех, которые Китай когда-либо заключал с другими странами. По словам фон дер Ляйен, соглашение будет служить интересам ЕС и продвигать его основные ценности. Это также поможет ЕС привлечь Китай к мероприятиям по защите климата и продвижению основанных на правилах многосторонних отношений.

Соглашение подверглось критике со стороны средств массовой информации, специалистов по Китаю и официальных лиц из стран-членов ЕС и других стран. По сообщениям средств массовой информации, обязательства, взятые Пекином по некоторым ключевым вопросам, оставляют много возможностей для бездействия и произвольного толкования, в том числе в отношении обязательных, подлежащих исполнению решений по урегулированию споров. Существует скептицизм в отношении того, что Китай перестанет использовать торгово-экономическое сотрудничество в качестве оружия для достижения политических целей. Кроме того, есть опасения, что это соглашение может привести к увеличению зависимости компаний ЕС от доступа на китайские рынки, несмотря на призывы ЕС уменьшить зависимость от Китая.

Некоторые эксперты также задаются вопросом, как усилия по решению таких проблем, как принудительная передача технологий, субсидии и государственные предприятия, повлияют на усилия Всемирной торговой организации по установлению глобальных правил и стандартов. Члены Европарламента выразили серьезную озабоченность относительно довольно слабых обязательств китайской стороны — режима, который использует принудительный труд и лагеря перевоспитания для интернированных представителей уйгурского меньшинства. Официальные лица из нескольких стран-членов ЕС отметили, что соглашение охватывает вопросы, важные в основном для Германии и Франции. Они отметили, что сделка может уменьшить давление на Пекин, ослабив роль ЕС в выполнении других связанных с торговлей обязательств, таких как тарифные и нетарифные барьеры, важные для небольших государств-членов. На самом деле, согласно статье Рейтер, из соглашения могли бы извлечь выгоду такие компании как «Daimler», «Volkswagen», «BMW», «Allianz», «Сименс» и «Peugeot».

Подписание соглашения также послужило сигналом для США в переходный период в Вашингтоне. ЕС предлагал преследовать общие интересы и использовать свою коллективную силу для достижения результатов по стратегическим приоритетам в качестве одного из руководящих принципов новой трансатлантической повестки дня, которая ставит во главу угла борьбу с напористым Китаем. Однако, ЕС заключил это важное соглашение с Китаем, когда новая администрация США еще не была в состоянии заниматься разработкой политики, что было принято к сведению в Вашингтоне. Хотя в пресс-релизе о CAI Европейская комиссия еще раз довольно твердо высказалась за недавно начатый диалог ЕС-США по Китаю, политика, стоящая за соглашением ЕС-Китай, подрывает идею перезагрузки трансатлантических отношений. Соглашение ослабило потенциал коллективных рычагов воздействия на агрессивный авторитарный режим. Примечательно, что 2020 г. был годом, когда Китай, анализируя первоначальные трудности ЕС в борьбе с пандемией, впервые так открыто и агрессивно поставил под сомнение политическую систему и интеграционную модель ЕС. Создается впечатление, что движущей силой сделки с Китаем была стратегическая самостоятельность с неявным дистанцированием от США. Тот факт, что соглашение было достигнуто за несколько недель до инаугурации президента США Джо Байдена, сторонника многосторонности и трансатлантических связей с обширными контактами с европейскими лидерами, делает более обоснованным это предположение.

Российское судно «Академик Черский» пришвартовано у немецкого острова Рюген в Балтийском море в рамках подготовки к работам по газопроводу «Северный поток-2». AFP/Getty Images

Все еще пока нет определенности в вопросе, будет ли предложенное соглашение геополитической и геостратегической победой Пекина, как утверждают многие комментаторы. В то время, когда эта статья писалась, соглашение все еще не прошло ратификацию в Европейском парламенте, которая, учитывая уже высказанные опасения, отнюдь не гарантирована. В широком контексте сделка с Китаем является сигналом, что, несмотря на все разговоры о том, что надо быть менее наивным, подход ЕС к Китаю существенно не изменился — его основной принцип заключается в налаживании сотрудничества с Пекином. Кроме того, институты ЕС, поддерживаемые Германией и Францией, предпочитают иметь дело с Китаем «самостоятельно», а не двигаться к коллективным усилиям с США, что ставит серьезные ограничения перед аргументом, что при столкновении с глобальными вызовами, самостоятельный ЕС является привлекательным партнером для США.

Заключение

Решения лидеров ЕС вызывают серьезную озабоченность по поводу обеспечения эффективной многосторонности в рамках, обозначенных европейскими институтами, и того, способствуют ли эти рамки поддержанию основанного на правилах глобального порядка, который способен бросить вызов растущим авторитарным режимам.

Попытки ЕС продемонстрировать стратегическую самостоятельность и позиционировать себя в качестве независимого геополитического игрока по отношению к США свидетельствуют о стремлении участвовать в политике с позиции силы. Кроме того, для ряда государств-членов ЕС стратегическая самостоятельность может быть достигнута только за счет снижения роли трансатлантического партнерства, что в конечном итоге подрывает безопасность в Европе. Настойчивое требование стратегической самостоятельности ЕС усиливает их опасения. Натали Точчи, директор базирующегося в Риме аналитического центра «Istituto Affari Internazionali», отметила: «Европейская стратегическая самостоятельность и обновленные трансатлантические связи – это две стороны одной медали». Более сильная, самостоятельная Европа должна стать более привлекательным партнером для Вашингтона в решении общих проблем. Однако то, как заключалось соглашение CAI, вряд ли обнадеживает некоторые государства-члены ЕС.

По заявлениям комментаторов, немецкие компании, такие как «Volkswagen», извлекут выгоду из предварительного соглашения ЕС с Китаем. iStock

Эффективная многосторонность требует конкретных результатов, и некоторые страны-члены ЕС обеспокоены тем, что ради достижения результатов их проблемы и интересы не учитываются в полной мере. После Брекзита в ЕС нет надежного противовеса, когда Франция и Германия по своему усмотрению соглашаются на определенную политику. Это только усиливает давление на страны-члены ЕС, чтобы они следовали политике, согласованной на двусторонней основе, с повторяющимся призывом к более широкому использованию квалифицированного большинства голосов. Институты ЕС, которые когда-то были хранителями разнообразия и конкуренции внутри ЕС, уходят от такой роли, сосредоточившись больше на защите ЕС от внешней конкуренции. Еще более тревожным является растущее понимание того, что европейские интересы − это немецкие и французские интересы. Подписание CAI не единственный пример действий, из-за которых некоторые страны-члены ЕС считают, что их отодвигают в сторону ради достижения результата, отвечающего национальным интересам Германии и/или Франции. Ярким примером является германо-российский газопровод «Северный поток-2». Он называется европейским проектом, несмотря на сильное противодействие ряда стран-членов ЕС и серьезные сомнения Европейской комиссии.

Трудности, связанные с CAI, раскрывают пределы и слабости многосторонности, сформулированной институтами ЕС по франко-германским инициативам. Она не оставляет возможностей для выработки альтернативной политики или применения различных интерпретаций. Из-за присущего ей потенциала раскола внутри ЕС и по отношению к США такая многосторонность вряд ли может быть эффективной. Она скорее многополярная, чем многосторонняя. Такой подход сопряжен с высоким риском ослабить и оставить незащищенным ЕС и делает его более восприимчивым к внешнему давлению в то время, когда авторитарные и коррумпированные режимы, такие как Китай и Россия, открыто пытаются распространять свою власть и влияние. По сути, она также сопряжена с потенциальным риском подпитки, а не ослабления политики с позиции силы. Как видно из CAI, законные национальные интересы Германии и Франции являются важной движущей силой эффективной многосторонности для ЕС. Остается открытым вопрос о том, насколько эти интересы вписываются в более широкую цель ЕС – обеспечить подлинную альтернативу политике с позиции силы.