Атлантический Альянс

На пути к новой стратегической концепции

Ян Хавранек, заместитель министра по вопросам оборонной политики и стратегии, Чешская Республика
ФОТОГРАФИИ АССОШИЭЙТЕД ПРЕСС

Для НАТО принятие новой Стратегической концепции является вполне закономерным шагом. За последние 10 лет альянс, как и глобальная обстановка безопасности, коренным образом изменились. Мир стал менее предсказуемым и все сложнее управляемым, так что евроатлантические партнеры должны приспособиться к этому. Именно поэтому на саммите НАТО в июне 2021 г. союзники договорились о разработке новой Стратегической концепции, которая станет мощным посылом трансатлантического единства и сигналом для друзей и потенциальных противников о силе и актуальности НАТО.

В этой статье приведены основные причины, объясняющие, почему НАТО необходим новый стратегический документ, который лучше отражает сегодняшние реалии и поможет альянсу эффективно противостоять этим реалиям. Это не полный список приоритетов Министерства обороны Чехии; скорее, он выделяет ключевые постулаты и дает представление о позиции министерства по вопросам, вызывающим острые споры.

Причины принятия новой концепции

Дебаты о необходимости новой Стратегической концепции ведутся с момента проведения Варшавского саммита НАТО в 2016 г. В то время альянс уже столкнулся с огромным давлением в решении проблем, которые с тех пор стали еще более очевидными. Однако в ретроспективном плане эти дебаты были преждевременными. НАТО только начала процесс военной адаптации, институциональная адаптация находилась в состоянии стагнации, а политическая адаптация практически отсутствовала. Кроме того, альянс с напряжением ожидал президентских выборов 2016 г. в Соединенных Штатах и политических решений, которые может принять новая администрация. Победа Дональда Трампа и его позиция в отношении НАТО пошатнули саму основу трансатлантической системы. Поэтому в преддверии Брюссельского саммита НАТО в 2018 г. среди союзников (и экспертов) существовало негласное соглашение о том, что обсуждение новой Стратегической концепции в годы правления Трампа может нанести ущерб НАТО. Такое мнение преобладало до тех пор, пока в 2020 г. не был избран президент США Джо Байден, который провозгласил возвращение к многостороннему подходу, что вновь разожгло дебаты относительно стратегии.

Другие факторы также побудили НАТО сделать следующий шаг в разработке новой Стратегической концепции:

• Во-первых, на фоне стремительного технологического прогресса происходит изменение баланса сил между основными мировыми игроками. Россия, Китай и другие государственные и негосударственные субъекты активизировали свою вредоносную деятельность против Запада и его союзников. Резкий рост гибридного вмешательства (кибератаки, кампании дезинформации, марионеточные силы) стал серьезной угрозой сплоченности Североатлантического союза и настоящим испытанием жизнестойкости НАТО. Вопросы, касающиеся новых и разрушительных технологий, последствий изменения климата для безопасности, ядерной сделки с Ираном и космоса как новой области, стали, пожалуй, самыми сложными в повестке дня НАТО. В этой ситуации задача состоит в том, чтобы обеспечить сбалансированное восприятие угроз, исключающее двусторонние споры между союзниками.
• Во-вторых, союзники по обе стороны Атлантики пережили несколько динамичных лет. Ориентация США на индийско-тихоокеанский регион в сочетании с критикой Трампом уровня расходов на оборону членов НАТО вызвали у некоторых европейцев разочарование и поставили под сомнение решимость США. Критические замечания в период президентства Трампа отодвинули на второй план один важный факт: в период с 2016 по 2020 гг. расходы стран НАТО на оборону увеличились вместе с военным присутствием США в Европе. Кроме того, альянс сотрясали внутренние разногласия. Например, высказывание президента Франции Эммануэля Макрона о том, что НАТО переживает «смерть головного мозга», вызвало массу проблем в преддверии саммита НАТО 2019 г. в Лондоне. Однако оно послужило толчком для стратегического пересмотра, который первоначально назывался процессом осмысления, а затем был переименован в перспективную повестку дня «НАТО 2030».
• В-третьих, дискуссия о будущем НАТО обострилась после решения США прекратить свое присутствие (и, следовательно, присутствие НАТО) в Афганистане. Поворот событий во время вывода войск из страны также выдвинул на передний план вопросы доверия и баланса сил в альянсе. После столь драматического завершения самой продолжительной миссии НАТО – и единственного случая вмешательства, предусмотренного Статьей 5 Вашингтонского договора – альянс должен теперь найти ответы на некоторые очень трудные вопросы, в частности, как устранить сохраняющийся разрыв в потенциале между США и остальными членами НАТО и как изменить позицию альянса по борьбе с терроризмом.
• Последним важным компонентом, который способствовал поиску новой формулы альянса, стала политика, инициированная генеральным секретарем НАТО Йенсом Столтенбергом – или, если угодно, доктрина Столтенберга. За время его пребывания в должности были внесены фундаментальные изменения во все три компонента альянса – оборону, управление кризисами и партнерство. НАТО выбрала новое направление и объединила свои многочисленные устремления и подходы в единую всеобъемлющую политику. С новой стратегической концепцией Столтенберг просто «загоняет коров домой», как гласит известная поговорка.

Приоритеты в области сдерживания и обороны

В Чешской Республике считают крайне важным, чтобы в стратегической концепции рассматривались вопросы сдерживания и обороны. Недавние преобразования в сфере безопасности изменили требования к поддержанию сильной позиции в области сдерживания и обороны. Несмотря на то, что многие из этих факторов уже нашли отражение в деятельности и политике Североатлантического союза, новая Стратегическая концепция должна предусматривать всеобъемлющую, современную и эффективную стратегию. Совместными усилиями союзники должны найти способ успешно противостоять все более частым враждебным действиям со стороны России, Китая и других противников. Для этого также необходимо найти общий язык по Китаю. Прочную основу для этого можно найти в Брюссельском коммюнике 2021 г. и во внутренней политике НАТО. Но даже с этим фундаментом китайский вопрос представляет собой реальные проблемы. В отличие от США, не все союзники рассматривают Китай как серьезного соперника. По мнению некоторых членов альянса, главной целью НАТО является коллективная оборона, а именно защита ее европейской территории.Однако такое мышление не является устойчивым. Когда сильнейший союзник НАТО воспринимает Китай как экзистенциальную угрозу, а враждебная деятельность Китая в финансовой, кибернетической и торговой сферах направлена против Европы, Альянс обязан предпринять ответные действия.

Помимо Китая и России, НАТО должна сосредоточиться на ряде других проблем, которые становятся все более очевидными. Центральное место займут такие темы, как изменение климата и его последствия для безопасности, предотвращение и урегулирование кризисов, распределение ресурсов, кибернетическая и космическая сферы, а также дезинформация. Альянс должен адаптироваться к изменениям и занять сильную позицию по этим вопросам.

После событий в Афганистане альянс должен также задуматься о развертывании своих сил за пределами региона, рассмотреть будущее военного вмешательства и проанализировать эффективность своего давнего стремления к содействию стабильности в евро-атлантическом регионе. Полученные в ходе миссии уроки указывают на сложный характер роли США и НАТО за рубежом, а также на трудности государственного строительства. В любых будущих начинаниях необходимо уделять меньше внимания военным аспектам и больше – более широким политическим и общественным реалиям. Более того, афганский опыт вызвал много вопросов относительно других текущих усилий по стабилизации и государственному строительству. Миссии Европы и США в Сахеле, Ираке и других местах в Африке и на Ближнем Востоке должны быть пересмотрены с целью изменения их формы в будущем. Союзники должны делать все возможное для повышения авторитета НАТО во всем мире и внутри их страны. Только так можно предотвратить появление призраков Афганистана в будущем. Альянс также должен найти ответы на ряд других вопросов, таких как: Как будет выглядеть военное присутствие НАТО в борьбе с терроризмом? Будет ли НАТО готова применить кинетическую силу против террористических групп? Или ее роль будет сведена к помощи, обучению и наращиванию потенциала? Если да, то уменьшит ли это различия между НАТО, Европейским Союзом и Организацией Объединенных Наций?

Новая Стратегическая концепция НАТО должна включать стратегию, которая позволит альянсу реагировать на «традиционные» угрозы и разработать новый набор инструментов, которые будут использоваться для противодействия гибридному вмешательству. Очень важно найти правильный баланс между сохранением традиционной позиции сдерживания и обороны и адаптацией к новым вызовам. В то же время Европа должна стать более независимой в принятии мер в своих пограничных регионах. Это означает, что ей придется укрепить свою позицию против угроз с Востока и из Сахельского региона. Оборонные планы ЕС должны включать в себя способ повышения потенциала Европы к реагированию, в основном за счет расширения набора инструментов для управления кризисами в Европе.

Сотрудничество НАТО и ЕС

Как и 20 других европейских стран, Чешская Республика является членом как НАТО, так и ЕС. Поэтому естественно, что одним из главных приоритетов Чешской Республики является обеспечение выполнения целей, изложенных в новом стратегическом документе альянса, в сотрудничестве с ЕС, чтобы гарантировать более равномерное распределение оборонного бремени между Северной Америкой и Европой. За последнее десятилетие Европа поняла, что для сохранения собственной значимости ей необходимо взять на себя ответственность за свою долю финансового бремени. Внимание США сместилось с европейских вопросов на индийско-тихоокеанский регион и соперничество с Китаем. Необходимо изменить традиционную трансатлантическую договоренность, в которой США обеспечивает безопасность Европы в обмен на помощь Европы в урегулировании кризисов. Евросоюз стремится стать более независимым в вопросах безопасности и обороны. Но пока продолжаются дискуссии о будущей форме европейской обороны, возникает новая трансатлантическая дилемма для союзников по обе стороны Атлантики: США, стремящиеся к большей независимости Европы, рискуют тем, что слишком большая часть Европы отойдет от НАТО или ослабнет. А для многих европейцев уменьшение влияния США в европейской безопасности и обороне неприемлемо. Таким образом, новая трансатлантическая договоренность потребует постоянной калибровки двух подходов, при этом центральной опорой останется сотрудничество НАТО и ЕС.

Целью является создание более равноправного и более эффективного партнерства стран по обе стороны Атлантики. Путь к укреплению европейской опоры в НАТО – это позволить ЕС стать платформой, с помощью которой Европа может уравновесить ситуацию. Проще говоря, действия Европы в области обороны, которые дополняют НАТО, могут стать решением рассматриваемого вопроса. Это должно быть учтено в новой Стратегической концепции НАТО, и тесное сотрудничество НАТО и ЕС должно стать предпосылкой для любой будущей деятельности, стратегии или политики.

Сейчас главная задача союзников – определить практические атрибуты партнерства. В будущем роль Америки в Европе, как ожидается, будет сосредоточена, в первую очередь, на основных задачах НАТО, т.е. на коллективной обороне и управлении кризисами, связанными с традиционными угрозами (например, Россия или терроризм), а также новыми областями и тенденциями (кибернетические, гибридные, космические, технологические). Основной акцент будет сделан на оказании помощи Европе в укреплении ее потенциала. Вопрос в том, сможет ли ЕС стать самостоятельным в этой области. Цель не должна заключаться в создании лучшего европейского танка или самолета. Вместо этого Европа должна продвигаться вперед в области новых технологий. У нее есть необходимые технологические ноу-хау и, на уровне ЕС, финансовые и правовые инструменты, необходимые для их быстрого запуска в производство. У нее есть потенциал для того, чтобы не отставать от стратегической автономии США в этом отношении. От Европы, в свою очередь, будут ожидать согласования своих интересов с США, особенно в вопросе о Китае. Эти реалии должны быть учтены в следующих шагах Европы в отношении наращивания потенциала, развития возможностей и распределения ресурсов.

С практической точки зрения, этот процесс должен быть основан на тесной, хорошо структурированной координации между НАТО и ЕС, которая предотвращает дублирование усилий и ресурсов. Только такой подход может помочь сформировать систему, в которой Европа сможет действовать как независимо от США, если это необходимо, так и в качестве их равноправного партнера. Если все будет сделано правильно, сотрудничество НАТО и ЕС может стать основополагающей силой, которая поможет трансатлантическому региону проанализировать свои недостатки, пересмотреть свою политику и подготовить Запад к любым будущим вызовам. Конкретные вопросы, по которым прочное сотрудничество между НАТО и ЕС может быть полезным, включают военную мобильность, обмен информацией, ситуационную осведомленность, а также новые области и угрозы.

Новые области и угрозы

Необходимость укрепления потенциала очевидна, особенно в связи с появлением новых областей (таких как космос), новых угроз и новых технологий. НАТО должна продолжать коллективное развитие потенциала и инноваций, чтобы укрепить свои позиции в качестве глобального лидера. В первую очередь это важно для европейских членов альянса, которые отстают в этой области. НАТО необходимо стремиться к завоеванию лидерских позиций в технологической сфере и стать суверенным и дееспособным игроком, устанавливающим принципы ответственного использования. Альянс должен создать механизмы финансирования и другие стимулы для содействия исследованиям, разработкам и технологическим инновациям. Кроме того, НАТО и ЕС должны создать систему оценки последствий появления новых и разрушительных технологий для безопасности. Такая система позволит лучше подготовить Европу к любым надвигающимся опасностям или угрозам. Примером успеха является документ НАТО «Ускорение инноваций в сфере обороны в Северной Атлантике к 2023 г.». Это повысит уровень цифровой грамотности членов НАТО, активизирует сотрудничество в области критических технологий и позволит НАТО более тесно сотрудничать с частным сектором и научными кругами. Кроме того, это станет дополнением к существующим усилиям Европейского оборонного агентства, которое в последние несколько лет содействует сотрудничеству государственного и частного секторов в области инноваций.

В космической сфере и информационном пространстве НАТО должна зарекомендовать себя как мощная и независимая сила, способная бросить вызов своим соперникам, главным образом Китаю, различным частным компаниям и другим негосударственным субъектам. Ключевыми шагами станут создание системы ситуационной осведомленности в космосе и сети обмена данными, а также внедрение правил и принципов работы в космическом пространстве. И наконец, ЕС может дополнить НАТО путем предоставления инструментов, не являющихся чисто военными, в частности, экономических, политических или правовых институтов. Эти организации могут совместно использовать уже существующие структуры, включая процесс планирования обороны НАТО и Скоординированный ежегодный обзор обороны ЕС, для создания действующего механизма, который будет способствовать взаимности и предотвращать дублирование работы.

Консультации и жизнестойкость

НАТО должна добавить консультации и жизнестойкость в качестве ключевых функций, позволяющих выполнять ее основные задачи по коллективной обороне, управлению кризисами и безопасности на основе сотрудничества. Консультации как новая основная задача обеспечат более скоординированную коммуникацию между отдельными странами и между североамериканским и европейским блоками. Для того чтобы НАТО смогла найти консенсус в отношении своих приоритетов и успешно проводить свою политику, повышение значимости консультаций имеет жизненно важное значение. Это особенно важно в контексте роли НАТО как мировой силы. Члены Альянса должны действовать как единое целое, противостоять противникам, создавая новые партнерства и развивая уже существующие. У НАТО нет другого выбора, кроме как работать над укреплением единства, поскольку неудача может означать конец ее существования. Расширение консультаций должно стать инструментом для решения внутренних разногласий или споров. С учетом разнообразия взглядов и предпочтений в оборонной политике отдельных стран-членов, действенная система разрешения конфликтов – это «то, что доктор прописал». НАТО долгое время избегала спорных тем, которые извне могли бы создать впечатление, что альянс ослаб или даже находится на грани распада. Однако уклонение от неудобных разговоров может принести еще больший вред в долгосрочной перспективе.

Не менее важное значение имеет повышение жизнестойкости как очередной миссии НАТО. Создание жизнеспособного общества и институтов как никогда необходимо, особенно в контексте постоянных попыток противников НАТО ослабить и расколоть альянс. Повышение нашей жизнестойкости также чрезвычайно важно для надежного сдерживания и обороны. В настоящее время наблюдается рост гибридного вмешательства, снижение доверия населения к западным правительствам и институтам, а также целенаправленные кампании по дезинформации. Необходимо повысить нашу жизнеспособность в этих областях, а также в отношении глобальной пандемии. Мы должны принять стратегию предотвращения и скоординированного реагирования на ситуации как военного, так и невоенного характера.

Расходы на оборону

Для того, чтобы НАТО преуспела в рамках текущей адаптации и достигла целей, которые она поставит перед собой в новой Стратегической концепции, необходимо обеспечить достаточные ресурсы, как людские, так и финансовые. На саммите НАТО в Уэльсе в 2014 г. союзники приняли «Обязательство по инвестициям в оборону», взяв на себя обязательство достичь порога в 2% от валового внутреннего продукта в расходах на оборону к 2024 г. Достижение этого к указанному сроку может оказаться сложным для многих стран, в том числе и для Чешской Республики, и станет невозможным без достаточной политической воли и скоординированного подхода со стороны всех союзников. Соответствующее финансирование будет необходимо для продолжения модернизации вооруженных сил союзников, развития новых возможностей и поддержания позиций НАТО в области сдерживания и обороны. Без этого планы НАТО на будущее могут существовать только на бумаге.

Заключение

Ожидаемым результатом процесса «НАТО 2030» является принятие новой стратегической концепции. Союзники должны достичь соглашения, продемонстрировать сплоченность и послать сильный сигнал миру; что-либо меньшее может означать конец НАТО. В конце концов, конечным условием успешной стратегической концепции является сильная политическая воля, подкрепленная ресурсами – финансовыми, материальными и человеческими. Ответственность за это лежит на лидерах и правительствах всех стран-членов. Их бездействие может парализовать трансатлантические связи, лишить Европу значимости и ослабить весь евро-атлантический регион.

Примечание редактора: Эта статья была написана до эскалации незаконной агрессии России против Украины в феврале 2022 г. и саммита НАТО в июне 2022 г.