Повышенное внимание к Статье 3 позволит улучшить взаимодействие, необходимое, чтобы противостоять угрозам внутри блока
майор Джозеф н. Гарднер, сухопутные силы США
Hа лиссабонском саммите в ноябре 2010 г. была опубликована новая Стратегическая концепция НАТО, которая определила совместную безопасность в качестве дополнительной ключевой задачи. «Альянс будет занимать активную позицию в вопросах повышения международной безопасности, — говорится в документе, — посредством партнерства с соответствующими странами и другими международными организациями; внося весомый вклад в контроль над вооружениями, нераспространение ОМУ и разоружение; и сохраняя возможность вступления в Альянс открытой для всех европейских демократий, отвечающим стандартам НАТО». Развитие совместной безопасности является устоявшимся подходом, возникшим в ходе исторического процесса создания мер безопасности для защиты суверенитета и национальной безопасности стран и во имя международной стабильности. В своей статье «Справляясь с переменами: реформы и демократический контроль за сектором безопасности и международным порядком» геостратег Теодор Уинклер отмечает:«В том, что касается безопасности, каждая страна имеет четко выраженные базовые интересы, среди которых основные: способность охранять и, если необходимо, защищать свою территорию, воздушное пространство, морские границы, важные объекты инфраструктуры и национальные интересы; защищать свои границы от нелегального и тайного перемещения людей и товаров; обеспечивать безопасность, жизнь, здоровье и имущество своих граждан и населения страны в целом; охранять страну от организованной преступности, от нападений террористов или любых других групп, которые ставят целью насильственное свержение конституционного порядка и существующих государственных структур или захват контроля как минимум над частью территории государства».
Совместная безопасность представляет собой наилучшее решение вопроса региональной территориальной обороны в обстановке, когда военная мощь потенциального противника превосходит военные возможности граничащих с ним стран. Этот дисбаланс существовал во время российской военной интервенции в Грузию в 2008 г. и аннексии украинского Крыма в 2014 г. Более того, когда противник демонстрирует свою превосходящую мощь как открытым, так и тайным путем, страны со скромными средствами самозащиты должны полагаться на помощь со стороны других государств.
НАТО
Кроме того, появление межрегиональных и транснациональных угроз, влияющих на стабильность государства, его соседей, и государств, связанных коммуникационными линиями, делает сотрудничество по различным аспектам сферы безопасности чрезвычайно важным. Сегодня мировая общественность охвачена тревогой в связи с ростом международного терроризма, который бросил вызов такому понятию, как «безопасные пространства». Общества сталкиваются с угрозами, с которыми ни одно государство не справится в одиночку, и совместными усилиями государства должны более эффективно использовать имеющиеся возможности. Необходимо возродить, оберегать и поддерживать совместную безопасность, чтобы дать чувство уверенности малым странам и сдерживать попытки экспансии влияния крупных агрессивных стран. Идея состоит в том, чтобы продемонстрировать, что недостаточные военные затраты приводят к недостаточному сдерживающему военному фактору и побуждают к сотрудничеству и созданию совместной безопасности в рамках НАТО, что и закреплено в Статье 3.
Концепция совместной безопасности
Совместная безопасность – это сложная ключевая задача НАТО, которая подчеркивает важность скоординированных усилий, установление единых стандартов и обмен критически важной информацией, относящейся к сфере общих угроз. Как было отмечено в коммюнике НАТО на варшавском саммите в 2016 г., «Сложность и изменчивость обстановки безопасности подчеркивает необходимость в более тщательном, индивидуальном и гибком подходе, чтобы сделать наше партнерское сотрудничество более стратегическим, слаженным и эффективным». На тему совместной безопасности было много написано в попытке кодифицировать этот термин и создать атмосферу диалога, чтобы сформировать системный, организационный и правительственные подходы к данной концепции. На историческом этапе, когда почти каждая сфера сливается в географическом и пространственном смысле, совместная безопасность должна основное внимание уделять защите гражданского населения и предотвращению территориальной нестабильности.
Затраты на военные нужды
Признавая, что различные страны имеют различные оборонительные возможности, будет ли разумным предположить, что, собрав воедино военные ресурсы этих стран, мы сможем создать механизм, отвечающий требованиям совместной безопасности? Чистая статистика – только четыре страны НАТО выделяют требуемые 2% своего валового национального продукта (ВНП) на оборону – вызывает беспокойство. Более того, согласно Уставу НАТО, 20% от этих 2% должны идти на финансирование крупных закупок вооружений. В то время, когда несколько государств с трудом пытаются достичь 2% порога и примерно такое же количество стран не в состоянии выполнить требование о 20% тратах на военные закупки, отдельные страны сокращают свои военные расходы в целом, что вызывает еще большую озабоченность. Это сокращение оборонных расходов стояло отдельным пунктом в повестке дня на саммите НАТО в Уэльсе в 2014 г., на котором альянс пришел к согласию о том, что «союзники, чей нынешний процент ВНП, потраченный на оборону, меньше установленного, приостановят любые дальнейшие снижения расходов на оборону».
Это свидетельствует о нескольких обстоятельствах. Во-первых, если даже более богатые государства-члены альянса не тратят на оборону оговоренный минимум, то насколько же труднее это сделать странам с более слабыми экономиками? Во-вторых, попытка достичь целей совместной безопасности может привести к финансовому перенапряжению или даже краху страны, к которой обратились с просьбой поддержать глобальные операции НАТО. Этот предостерегающий урок нашел отражение в обзоре оборонной реформы Азербайджана, в котором отмечается, что «постоянная внешняя безопасность не должна достигаться за счет нанесения ущерба экономике государства». Третье обстоятельство, и, возможно, наиболее важное, состоит в том, что в действительности слабый экономический фундамент многих стран не позволяет им финансировать военные программы исследований и развития и одновременно платить приличные зарплаты военнослужащим, которых отправили защищать свои страны и участвовать в боевых действиях за границей. Особенно четко это наблюдается в Центральной, Южной и Восточной Европе, где многие страны проходят через реформу сектора безопасности после распада Советского Союза и бывшей Югославии, в то время как некоторые другие страны пытаются справиться с очагами региональной нестабильности.
Несомненно, безопасность является основой государственной стабильности и роста многих важных секторов экономики, таких как сфера общественных услуг и инвестиции. И даже тогда не все так просто, поскольку экономическое развитие генерирует средства для финансирования сектора безопасности и дает государству возможность выделить те самые 2%. Более того, многие страны просто не располагают военно-промышленной базой для программ исследований и развития, не говоря уже о возможности массового производства высокотехнологичной военной техники. США должны предложить этим странам экономичные варианты обеспечения базовых возможностей. Такое неравенство в имеющихся в наличии средствах предполагает, что объединение усилий для достижения всеобщей безопасности является подходящим вариантом для НАТО.
Хотя объединение и совместное использование ресурсов порождает дебаты относительно неравенства внесенных вкладов, в целом эта концепция имеет позитивный характер. Например, она позволяет стране-члену предоставить все имеющиеся у нее ресурсы для выполнения какой-то многонациональной задачи альянса. Участие в миротворческих операциях и в борьбе с терроризмом путем предоставления своих воинских контингентов помогает в разработке и реализации планов действий НАТО.
Статья 3
Во многих отношениях идея совместной безопасности достаточно четко изложена в Статье 3 Устава НАТО: «В интересах более эффективного осуществления целей настоящего Договора Договаривающиеся стороны, порознь и совместно, посредством постоянных и действенных самостоятельных усилий и взаимопомощи будут поддерживать и наращивать свой индивидуальный и коллективный потенциал борьбы с вооруженной агрессией». В духе совместной безопасности страны задействуют свой потенциал самообороны в общих (объединенных) усилиях для повышения коллективного потенциала НАТО в защите против вооруженной агрессии. Статья 3 указывает, что должны делать страны-участницы и партнеры для того, чтобы снизить вероятность конфликта, в то время как в случае реальной вооруженной агрессии, или когда такая агрессия считается неизбежной, вступает в действие Статья 5, предусматривающая коллективную оборону. За всю 67-летнюю историю НАТО, однако, Статья 5 была применена только один раз, после террористических нападений на США 11 сентября. Таким образом, Статья 5 имеет определенные ограничения, поскольку каждая страна-участница имеет право определять собственные ответные действия. По сути, Статья 5 всегда содержала двусмысленность – слово «консультации» в Статье 5 выполняет роль спасательного люка, через который можно ускользнуть.
Вот почему эволюция индивидуальных возможностей для территориальной обороны, предусмотренная Статьей 3, является, возможно, более важной для трансатлантической обороны и безопасности. Хотя каждая страна рассматривает вопросы безопасности по-своему, основываясь на наличии близлежащих угроз и на приемлемом «пороге» опасности, в реальности проблема безопасности не может быть отдана на откуп отдельным странам. В этом контексте страны должны сотрудничать на региональном или глобальном уровне для того, чтобы свести угрозу до минимума или дать отпор агрессии. «Разделяй и властвуй» — вот стратегическая цель тех государств и негосударственных образований, которые хотят остановить распространение западных ценностей и норм поведения. Что касается прибалтийских государств, то Майкл Клеммесен в своей книге «Гранича с Россией: теория и перспективы прибалтийского края Европы» отмечает, что «в период между войнами, а также в период до и после получения этими тремя странами независимости советское и российское руководство пришло к выводу, что степень координации политики этих республик была слишком высокой, чтобы их можно было разделить и поставить под контроль».
А тем временем, прибалтийские страны преодолели многочисленные различия и экономическую конкуренцию ради получения членства в Европейском Союзе и в НАТО. Как отметила канцлер Германии Ангела Меркель в заключении встречи Совета государств Балтийского моря: «Во времена глобальной конкуренции региональное сотрудничество может высвободить большой потенциал, создать рабочие места и улучшить качество жизни людей». Несмотря на то, что у каждого государства есть внутренние национальные интересы, партнерство требует одинакового подхода к вопросам совершенствования совместной безопасности. Россия, тем не менее, по-прежнему развивает идею российского наследия и стремится нарушить стабильность таких государств как Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова и Украина. На другом конце спектра негосударственные образования используют религиозный радикализм для того, чтобы посеять разобщенность в местных общинах.
В коммюнике варшавского саммита НАТО указывается: «Мы продолжаем опираться на нашу систему совместной безопасности для того, чтобы интенсифицировать политический диалог, укрепить конструктивные отношения в регионе и увеличить нашу поддержку партнерам путем практического сотрудничества, а также путем повышения их обороноспособности и помощи в разрешении кризисных ситуаций». Это заявление повышает авторитет и доверие к Статье 3 как движущей силе механизма совместной безопасности. Более того, политическое сотрудничество и продуктивные отношения являются чрезвычайно важными для создания у стран оборонительных возможностей, которые накладываются друг на друга и формируют своеобразный сплетенный щит, превращая коалицию в труднодоступную цель, что охладит воинственный пыл противника и ликвидирует целый ряд других угроз.
Создание надежного щита предполагает образование структур и соответствующей доктрины для военных операций в поддержку совместной безопасности. В период после «холодной войны» вооруженные силы США используются в качестве инструмента американской дипломатии для построения отношений сотрудничества со странами, которые при других обстоятельствах были бы настроены враждебно по отношению к США и их интересам. Поскольку США вносят свой вклад в совместную безопасность практически во всех регионах мира, другие члены НАТО прислушиваются к мнению США, осознавая, что участие США во всех операциях НАТО гораздо более ощутимое, чем их собственное. В 2008 г. Министерство обороны США опубликовало официальную доктрину, которая определяет критерии военного вклада в реализацию механизма совместной безопасности боевыми командирами в различных регионах мира, а также командованиями объединенных сил. В этом документе дается следующее определение совместной безопасности: «Набор непрерывных, долгосрочных, взаимосвязанных, всеобъемлющих действий, предпринимаемых широким кругом американских и международных правительственных и неправительственных партнеров, которые поддерживают или повышают стабильность, предотвращают или смягчают кризисы и делают возможным проведение других операций в случае возникновения кризисных ситуаций».
Подход американских военных к совместной безопасности включает пять задач. Они проходят через весь спектр угроз, однако, требуют сотрудничества с союзниками и партнерами. Более того, через механизм постоянного сотрудничества с союзниками и партнерами эта концепция может послужить для других стран основой создания своего военного потенциала в соответствии со своими национальными интересами.
Если вкратце, то натовские центры совершенства являются абсолютной необходимостью для отработки взаимодействия, взаимосвязи и взаимозависимости; в этом качестве они функционируют как гарантия действенности Статьи 3. Совершенствуя возможности взаимодействия через закупки оборудования, соответствующего стандартам НАТО, и реализуя принципы, детально прописанные в Плане действий страны-участницы, любой член НАТО или страна-партнер будут в состоянии постоянно предоставлять друг другу непрерывную и эффективную помощь. С другой стороны, способность НАТО интегрировать огромное количество передовых технологий и возможностей отдельных стран-участниц повысит коллективную мощь альянса, что позитивно скажется на совместной безопасности. Что касается взаимозависимости, то на определенных уровнях она уже существует, поскольку члены НАТО и страны-партнеры полагаются на своих соседей в таких экономических аспектах, как обеспечение безопасных линий коммуникаций и защита критически важных объектов инфраструктуры. Однако, постановка взаимозависимости на операционную основу для поддержания концепции НАТО о совместной безопасности требует создания структуры, которая бы сосредоточилась на будущих возможностях для решения оперативных задач, а не на простых краткосрочных требованиях.
Большое значение придается требованиям 2% и 20% к затратам, однако реальное производство военной продукции имеет большее значение, чем сумма затраченных средств. Суть в том, что НАТО указывает членам альянса, что им делать с 20% их оборонных ассигнований; оставшиеся 80% государство тратит по собственному усмотрению. Как указывается в опубликованной в 2014 г. статье «Возрождение НАТО: новые пути НАТО после саммита в Уэльсе», Греция является одной из тех четырех стран, которые вкладывают соответственно 2% и 20%, но при этом у страны нет возможности или желания создать военную мощь на длительный период времени. В то же время Дания, которая вкладывает в оборону меньше, чем требуют натовские стандарты, постоянно демонстрирует свою готовность поддерживать операции НАТО непропорционально большими воинскими контингентами. В будущем, возможно, наилучшим выходом были бы взносы в размере 10% в фонд НАТО по исследованиям и развитию, который выгодно использует таланты и инновационные предложения специалистов в странах альянса, чтобы образовать долгосрочную и предсказуемую военную платформу взаимодействия НАТО.
Цель состоит в том, чтобы предотвратить явление, на которое особо обратил внимание во время кампании в Косово в то время командующий американским силами генерал Уэсли Кларк: «Нас должно отрезвить то, что за последнее десятилетие мы стали свидетелями нарастающего падения технологического уровня вместо слияния высоких национальных технологических возможностей». Мы не хотим сказать, что состояние НАТО в целом ничуть не улучшилось с 1999 г. Однако, технологии с тех пор развивались в течение почти двух десятилетий, и с расширением членства НАТО большой разрыв в военных потенциалах участников по-прежнему негативно влияет на безупречное проведение операций (как реальных, так и во время военных учений). Как отмечается в одной статье в журнале «The Three Swords»: «При достижении военного взаимодействия наиболее трудной задачей является реализация многочисленных национальных политик, процедур и ограничений, разработанных на протяжении многих лет для защиты национальных систем безопасности; все это просто делает достижение взаимодействия невозможным».
Двигаясь вперед
Во-первых, национальные интересы и местные приоритеты необходимо совместить с концепциями НАТО, поскольку они представляют собой объединяющие инструменты как «мягкой», так и «жесткой» безопасности. Государства должны признать, что даже «мягкая» военная машина, чтобы быть более эффективной, требует наличия элемента «жесткой» военной мощи. Таким образом, совершенствование оборонных систем отдельных регионов является ключевым аспектом национальной безопасности. И даже если более приоритетные национальные интересы часто могут отодвигать на второй план долгосрочные проекты укрепления обороноспособности страны, сам факт усилий по укреплению национальной обороны уже повышает уровень национальной самоуверенности. Расширение сотрудничества в вопросах региональной безопасности помогает обнаруживать и передавать информацию о потенциальных угрозах, что сократит уровень трансрегиональной преступности.
Во-вторых, страны-члены должны сохранять центры совершенствования как каналы для взаимодействия, интеграции и взаимозависимости и для обмена информацией и разведданными. В-третьих, НАТО должно продолжать финансировать программы поддержки развивающимся экономикам; точно также, военные учения коалиции должны оставаться приоритетом для всех заинтересованных сторон, даже если некоторые страны не находятся в географической близости к району вероятных боевых действий. И наконец, государства должны пересмотреть свои механизмы внутренней безопасности и обороны и приблизить их к духу Статьи 3, на которой основываются концепции самообороны и взаимной безопасности. При этом мы не пытаемся снизить значение Статьи 5, просто подчеркиваем тот факт, что страны, имеющие возможность и потенциал защитить себя, помогают в сдерживании агрессивных государств и негосударственных образований. Трансатлантическое сообщество полагается на доверие для достижения успеха в таких областях, как безопасность и экономика, и поэтому обмен информацией имеет смысл даже тогда, когда он не в интересах конкретного государства, поскольку может случиться так, что этому государству понадобится помощь именно на основе такого обмена информацией. Поддерживая такой подход, НАТО сможет продолжать консолидировать динамичные ценности альянса и обеспечивать безопасность Восточной Европы и Южного Кавказа.
Выводы
Перед лицом приближающихся угроз государства должны пересмотреть свои механизмы внутренней безопасности для того, чтобы защитить своих граждан. В современной оперативной обстановке, когда физический контакт с противником имеет место уже сегодня, идти покупать инструментарий «жесткой» безопасности завтра будет слишком поздно. Мир постоянно изменяется, и быстрое развитие технологий и метаморфоза направлений угроз не позволят НАТО спокойно почивать на лаврах своих прежних успехов, достигнутых при помощи устаревших механизмов.
С точки зрения результата, путей и средств его достижения, синхронизация трех ключевых моментов этой статьи смогут обеспечить эффективность полного спектра операций по обеспечению совместной безопасности. «Результатом» будут служить аппараты безопасности и политических решений стран-участниц и стран-партнеров, приведенные в соответствие с положениями Статьи 3. «Путем», которым пойдет НАТО для достижения этого результата, будет использование центров совершенствования, характеризующихся динамичными инновациями. И решающим «средством» в боевой обстановке является взаимозависимость, этот краеугольный камень совместной безопасности, существующий при помощи разумных военных затрат на «правильные» инструменты взаимодействия, что позволит несколько ослабить интеграцию.
Совместная безопасность НАТО призвана стать правильной дорогой к успеху альянса до 2020 г. и в последующие годы, однако близость региональных и транснациональных угроз требует от членов и партнеров НАТО полной приверженности принципам этой концепции. Окончательный успех в защите НАТО от агрессии и от многочисленных угроз в значительной мере будет зависеть от того, какую организационную работу проведут различные правительства в качестве ответа на эти угрозы.
Майор Джозеф Н. Гарднер можно связаться по электронной почте joseph.gardner@marshallcenter.org
Матрица угроз НАТО
СОВМЕСТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ:
СТАТЬЯ 3
- Экономические и социальные угрозы, включая бедность, инфекционные заболевания и ухудшение состояния окружающей среды
- Межгосударственные конфликты (внутри Европы)
- Внутренний конфликт, включая гражданскую войну, геноцид , другое широкомасштабное истребление людей
- Ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие
- Терроризм
- Транснациональная организованная преступность
- Киберпреступность
КОЛЛЕКТИВНАЯ ОБОРОНА: СТАТЬЯ 5
- Межгосударственный конфликт (агрессор за пределами Европы)
- Российская агрессия (на востоке и на юге)
- Применение оружия массового уничтожения
- Гибридная война
- Война в киберпространстве
- Терроризм
Комментарии закрыты.