Гуманитарный кризис на Украине

ЕС поддерживает и защищает внутренних перемещенных лиц на Украине

Вразных частях мира разворачивается ряд кризисов. Европейский союз принимает участие в урегулировании и смягчении многих из таких ситуаций (например, лихорадка Эбола). Но вблизи самой Европы есть кризис, для которого совместный, скоординированный подход международного сообщества является безотлагательным. Если не остановить его сейчас, рост беспокойства по поводу безопасности на Украине, в регионе и в Европе окажет неблагоприятное воздействие на всю нашу жизнь в будущем.

На Украине имеет место гуманитарный кризис, даже несмотря на то, что сама Украина его так не называет. Кризис развился вследствие военного конфликта Украины с Россией и влечет за собой три проблемы: внутренние перемещенные лица (ВПЛ) в пределах Украины, украинские беженцы в соседних странах и возврат беженцев и ВПЛ.

Разные заинтересованные стороны рассматривают этот конфликт с различных точек зрения. Очень важно понять множество проблем и ситуацию в целом. Кризис развивается, и международное сообщество принимает ответные меры.

Основные заинтересованные стороны

Государственная служба Украины по чрезвычайным ситуациям (ГСЧС) является основным партнером сектора гражданской защиты ЕС, и до декабря 2012 г. входила в состав министерства чрезвычайных ситуаций Украины. Теперь после переподчинения министерству внутренних дел она является основным институтом, на который возложена задача по защите населения и территорий во время чрезвычайных ситуаций, включая тушение пожаров, промышленные аварии и наводнения.

Кроме того, на ГСЧС была возложена задача по урегулированию ситуаций с ВПЛ, с которой Украина пытается справиться, даже несмотря на отсутствие у нее предшествующего накопленного опыта в этой области. Ей не хватает управления информацией, координации и потенциала, и необходимо создать новые структуры из-за частой смены руководства, что создает путаницу. Такие проблемы являются достаточно весомыми, чтобы быть предметом отдельного исследования.

Бывший премьер-министр Владимир Гройсман, недавно избранный спикером Верховной рады Украины, координирует вопросы гуманитарного характера в украинском правительстве и возглавляет комиссию по оказанию гуманитарной помощи государственной службы по чрезвычайным ситуациям. Однако необходимо улучшить координацию, так как правительственные учреждения либо уже перегружены работой, либо еще не работают так, как должны. Наиболее значительная помощь оказывается через организации волонтеров, гражданского общества и международного сообщества (Организация Объединенных Наций, «Врачи без границ», Красный Крест и др.).

Главное управление по вопросам гуманитарной помощи и гражданской защиты ЕС (ECHO) сыграло важную роль, оказав поддержку украинскому правительству, и планирует продолжать эту работу. Цель ECHO заключается в спасении и сохранении жизни людей, предотвращении и облегчении человеческих страданий, а также защите целостности и достоинства населения, пострадавшего от стихийных бедствий и антропогенных кризисов. ЕС, один из крупнейших в мире поставщиков гуманитарной помощи, закрепил эти взгляды в Лиссабонском договоре и пользуется поддержкой своих граждан, которые выражают солидарность Европы с теми, кто нуждается в помощи.

Через свою глобальную сеть отделений на местах ECHO обеспечивает быструю и эффективную доставку помощи ЕС с использованием двух основных инструментов: гуманитарная помощь и гражданская защита. Объединив эти два направления под единым управлением в 2010 г., Европейская комиссия создала более надежный и эффективный механизм для ликвидации чрезвычайных ситуаций как внутри, так и за пределами ЕС.

В декабре 2014 г. ЕС заявил, что дополнительно выделит 3,3 млн. евро на обеспечение жильем, продовольственную и непродовольственную помощь, медицинское обслуживание, чтобы «помочь наиболее уязвимым лицам…удовлетворить основные потребности и подготовиться к приближающейся зиме», и таким образом сумма гуманитарной помощи ЕС Украине составит свыше 11 млн. евро с начала кризиса.

ECHO оказывает гуманитарную помощь через партнерские организации, такие как ООН, общества Красного Креста и Красного Полумесяца, международные неправительственные организации. Предоставление помощи основывается на оценках, проводимых ECHO или организациями-партнерами, после консультации с властями и другими заинтересованными сторонами. ECHO ведет заметную работу на Украине и с февраля 2014 г. проводит регулярные встречи с партнерами и спонсорами в целях обеспечения координации и руководства.

ECHO координирует помощь по гражданской защите через Механизм Европейского союза по защите гражданского населения (UCPM), который может быть активирован по официальному запросу любой страны, нуждающейся в помощи. UCPM был создан в 2001 году и с тех пор претерпел качественные и количественные изменения. Помощь по гражданской защите предоставляют государства-участники (28 государств-членов ЕС, Исландия, Македония, Черногория и Норвегия), и такая помощь может быть в натуральной форме или в форме предоставления знаний. Оперативным центром UCPM является Координационный центр реагирования на чрезвычайные ситуации (ERCC), который круглосуточно осуществляет текущий контроль чрезвычайных ситуаций в мире и координирует реагирование на кризисные ситуации.

ECHO предоставляет помощь по двум каналам: доставка гуманитарной помощи получателям через партнеров и оказание помощи по гражданской защите правительству пострадавшей страны. Важно различать помощь по гражданской защите, которая обычно представляет собой немедленное реагирование на кризисные ситуации в течение 2–3 недель, и гуманитарную помощь, длящуюся месяцами или годами.

Сотрудничество между ECHO и Украиной

В прошлом украинские власти четырежды обращались с просьбой о помощи в чрезвычайных ситуациях: во время разлива нефти в Черном море в 2007 г., при массовом наводнении на западе Украины в 2008 г., во время вспышки «свиного гриппа» в 2009 г. и при угрозе обрушения дамбы, удерживающей отходы производств, в г. Калуш в 2010 г. В каждом из этих случаев UCPM оперативно активировался, и предоставлялись натуральная помощь и/или технические консультации и экспертный потенциал.

На Украине активно проводятся мероприятия по созданию потенциала в рамках региональной Программы по предотвращению, повышению готовности и реагированию на природные и антропогенные катастрофы в регионе Восточного партнерства (PPRD East). Этап I Программы PPRD East (2010-2014) является одной из шести флагманских инициатив Восточного партнерства. Основной целевой группой являются национальные органы управления гражданской защитой/органы предотвращения стихийных бедствий и ликвидации их последствий. Эта программа направлена на укрепление потенциала национальной гражданской защиты шести стран Восточного партнерства и их сближение с Механизмом Европейского союза по защите гражданского населения. Ее финансирование, которое составит 6 млн. евро в течение четырех лет, осуществляет Европейский инструмент соседства и партнерства (ЕИСП), а руководство — Директорат по развитию и сотрудничеству EuropeAid (DEVCO) при активной технической поддержке ECHO. Этап II PPRD East II (2015–2018) начался в январе 2015 г., и в нем участвует Украина.

Кризис ВПЛ

ECHO активно действует на Украине с февраля 2014 г. и играет ключевую роль в координации и обеспечении обмена информацией с партнерами и спонсорами. Представители ЕСНО вместе с представителями партнерских организаций и правительств-партнеров совершили ряд поездок на места. С началом конфликта ЕСНО открыло офис в Киеве и привлекло экспертов по гуманитарной помощи и гражданской защите. Оно оказало поддержку украинскому Красному Кресту через Международную федерацию обществ Красного Креста и Красного Полумесяца и партнерские организации. Через свои партнерские организации по оказанию гуманитарной помощи ЕСНО также поддерживает создание потенциала местными субъектами, занимающимся гуманитарными вопросами и ВПЛ, с целью обеспечения устойчивости и улучшения координации действий национальных, региональных и местных властей.

Активация и развертывание UCPM на Украине: сроки и последовательность

25 февраля 2014 г. Исходя из ситуации на Украине, ERCC ЕСНО активировал UCPM.

16 апреля 2014 г. ERCC получил запрос на оказание помощи от Украины в целях проведения миссии по обеспечению готовности и содействия украинским властям в построении современной системы гражданской защиты в стране. По ряду обстоятельств условия, масштаб и временные рамки миссии все еще дорабатываются.

7 октября 2014 г. ERCC получил второй запрос на оказание помощи от Украины в виде предоставления различных медикаментов.

9 октября 2014 г. Среди участников UCPM был распространен перечень материалов для оказания натуральной помощи во время зимы населению, пострадавшему от конфликта. По состоянию на конец 2014 г. только Латвия предложила техническую помощь через UCPM.

10 октября 2014 г. В общей системе связи и обмена информацией на случай чрезвычайных ситуаций, облегчающей обмен информацией в обычных условиях и при кризисах, был размещен измененный запрос (после неудачных попыток сформировать группу экспертов в области гражданской защиты) на предоставление экспертов.

16 октября 2014 г. На протяжении четырех недель была задействована группа экспертов UCPM для оказания поддержки правительству Украины по управлению работой с ВПЛ.

Некоторые страны действуют на двусторонней основе, оказывая помощь в удовлетворении ближайших, средне- и долгосрочных потребностей по географическим или отраслевым секторам, но потребности Украины можно удовлетворять более скоординировано. ЕСНО было активным сторонником обеспечения лучшей координации действий между государствами-членами и в 2014 г. провело ряд встреч для оценки ситуации и укрепления общей координации действий ЕС. Возможно, что оказанию технической помощи препятствуют политическое давление и скрытые проблемы.

Что интересно, сотрудничество и координация между двумя аспектами ЕСНО — гуманитарной помощью и гражданской защитой — осуществлялись хорошо, несмотря на их проведение в сложных условиях и обстоятельствах. Используя профильных экспертов и объединив усилия, можно достичь большего.

Перемещение населения на Украине

Конфликт на востоке Украине нарушил инфраструктуру и безопасность, что привело к гуманитарному кризису и значительному перемещению населения из восточных регионов в Киев, Львов и Харьков. Другие регионы, пострадавшие от гуманитарного кризиса — Днепропетровск и Запорожье. По данным Управления по координации гуманитарных вопросов ООН, конце октября 2014 г. около 442 тыс. украинцев были перемещены внутри страны, и примерно 488 тыс. бежали в соседние страны. И ожидается, что это количество будет расти с каждым днем.

Правительство Украины должно решать вопросы, связанные с ВПЛ, беженцами и репатриантами, включая координацию программ и обмен информацией, многовариантное планирование и распределение ресурсов, и все эти задачи являются сложными. Тем не менее региональные власти хорошо справляются с проблемами, координируют усилия и поддерживают нуждающееся население. Основная проблема заключается в недостатке ресурсов — технических и трудовых — и общей координации и связи между представителями руководящих органов.

Несмотря на достижение договоренности о прекращении огня от 5 сентября, число ВПЛ продолжается значительно увеличиваться. Их число увеличится еще больше, и, скорее всего, ситуация ухудшится, если конфликт будет заморожен. Существует мнение, что Украина допускает потерю Донбасса, и что Донецкая и Луганская области не будут являться частью Украины, по крайней мере некоторое время. Однако такой вариант неприемлем для украинского правительства. Оно запустило свой план по оказанию помощи ВПЛ и начало восстановительные работы в Донецкой и Луганской областях, запросив159 млн. евро для удовлетворения основных потребностей ВПЛ и 732,8 млн. евро на восстановительные работы. И здесь ЕС оказывает помощь.

20 октября 2014 г. Верховная Рада Украины приняла закон о правах и свободах внутренних перемещенных лиц. Закон, разработанный при поддержке ООН и гражданского общества, расширяет конкретный набор прав ВПЛ, обеспечивая защиту от дискриминации и принудительного возвращения, а также помощь в добровольном возвращении. Этот закон также упрощает доступ к социальной и экономической помощи.

Правительство Украины приняло решение не создавать лагерей для ВПЛ, но вместо этого попыталось размещать ВПЛ в принимающих семьях и в имеющихся государственных зданиях (школы, санатории), многие из которых были переоборудованы в соответствии с зимними условиями. Необходимо смотреть дальше этой зимы, так как ВПЛ необходимо найти работу на новом месте и/или принять решение о возвращении домой.

Есть также нехватка основных непродовольственных товаров и лекарств. На самом деле, потребности возникли в каждом секторе. Украина может использовать любую помощь и поддержку. При выполнении миссии с 16 октября по 13 ноября группа Европейского союза по защите гражданского населения (UCPT) рассмотрела часть потребностей и оказала помощь правительству Украины в региональном планировании подготовки к зиме. Планирование основывалось на разработке сценариев с учетом всех стимулирующих факторов (управление ресурсами, информацией и т. д.), факторов риска (суровые погодные условия, увеличение количества ВПЛ и т. д.), но UCPT не было поручено провести анализ социально-экономических последствий. Некоторые источники предполагают, что Украина нуждается в технической помощи, а не в советах. Другие источники утверждают, что людям нужны деньги для удовлетворения основных потребностей. Боюсь, что прямая финансовая поддержка властей, а не пострадавших, может способствовать коррупции. По заявлению украинского информационного агентства «Укринформ», «через год после событий на площади Независимости в Киеве Украина остается самой коррумпированной страной в Европе».

Представители UCPT посетили все пострадавшие районы и оценили ситуацию. Ряд государств-участников UCPM оказали поддержку на двусторонней основе, в основном медицинскую помощь раненым и финансовую помощь. Латвия предоставила через UCPM девять электрогенераторов, которые очень полезны для украинских властей, но в каждом секторе необходима еще большая помощь.

Что дальше?

Украинцы ожидают, что зима будет тяжелой. Политика препятствует выполнению мер реагирования Европы. Необходимо увеличить международную помощь Украине в виде предоставления продовольственных и непродовольственных товаров и финансовых ресурсов.

Международное сообщество должно продолжить поддерживать возможности Украины по многовариантному планированию, управлению информацией и координации. Очень важно предоставлять консультирование и обучение ГСЧС и ее региональным отделам, чтобы улучшить межведомственную координацию по вопросам гражданской защиты. Необходимо обеспечить координацию действий между ГСЧС и UCPM, чтобы определить потребности на случай стихийных бедствий и повысить готовность и потенциал для реагирования.

ГСЧС нуждается в улучшении координации действий с международными партнерами и неправительственными организациями на местах. Проводимые ею мероприятия должны быть нацелены на защиту населения и его эвакуацию из временно занятых (или зараженных) территорий и районов проведения контртеррористических операций.

Необходимо регулярно пересматривать региональный план подготовки к зиме. Необходимо разработать и реализовать программу по созданию долгосрочного потенциала для украинского правительства. Очень важно оказать помощь Украине по интеграции в стратегии и механизмы ЕС. Инфраструктура, поврежденная в результате террористических атак, нуждается в восстановлении.

Правовая база Украины в области гражданской защиты нуждается в пересмотре с последующим более тщательным подходом и постепенным вводом требований ЕС в национальное законодательство. Внешние и внутренние риски, препятствующие развитию украинской системы гражданской защиты, должны быть рассмотрены и устранены. Это сложная задача, но общими усилиями и при решимости правительства Украины можно развить современную и надежную систему гражданской защиты страны.

История UCPM

С момента своего запуска в 2001 г. Механизм Европейского союза по защите гражданского населения (UCPM) осуществил контроль более чем за 300 случаями стихийных бедствий и получил более 180 запросов на оказание помощи. После запуска механизма Европейская комиссия координирует оказание помощи.
В 2011 г. UCPM оказал помощь в ликвидации последствий разрушительного землетрясения и цунами, обрушившихся на Японию, помог эвакуировать граждан европейских и других стран из Ливии и способствовал оказанию чрезвычайной помощи Турции после мощного землетрясения.
В 2012 и 2013 гг. UCPM был активирован для доставки помощи сирийским беженцам в Иордании и борьбы с разрушительными лесными пожарами в Греции, Португалии, Черногории, Боснии и Герцеговине и Албании.
В 2013 г. в адрес UCPM было направлено 16 запросов об оказании помощи. UCPM принимал участие в ликвидации последствий большинства стихийных бедствий по всему миру, например тайфуна «Хайян», обрушившегося на Филиппины.
В мае 2014 г. UCPM откликнулся на просьбу о помощи Боснии и Герцеговины и Сербии после разрушительных наводнений в регионе. Участие в ликвидации последствий приняли 22 государства-участника.

Украина и UCPM

В декабре 2008 г. между Генеральным директоратом по окружающей среде (сейчас — DG ECHO), министерством чрезвычайных ситуаций Украины и министерством Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы (сейчас — Государственная служба по чрезвычайным ситуациям) была подписана административная договоренность, основные цели которой заключались в установлении сотрудничества во время ликвидации последствий стихийных бедствий.
UCPM был активирован при трех последних чрезвычайных ситуациях на Украине: вспышка «свиного гриппа» (2009), угроза обрушения дамбы в Калуше (2010) и наводнения (2010). Украине также было предоставлено несколько мест в учебной программе Механизма.
Украина является бенефициаром Программы по предотвращению, повышению готовности и реагированию на природные и антропогенные катастрофы в регионе Восточного партнерства (PPRD East), одной из шести флагманских инициатив Восточного партнерства. Программа была запущена в начале 2011 г., ее финансирование, которое составит 6 млн. евро в течение четырех лет, осуществляет Европейский инструмент соседства и партнерства (ЕИСП), а руководство — Директорат по развитию и сотрудничеству EuropeAid (DEVCO) при активной технической поддержке ECHO. (Подробные сведения доступны по адресу: http://www.euroeastcp.eu)
Государственная служба Украины по чрезвычайным ситуациям и ECHO проявили заинтересованность в укреплении сотрудничества, по возможности в области предупреждения стихийных бедствий. На основании нового законодательства по UCPM, вступившего в силу в январе 2014 года, некоторая деятельность UCPM может быть расширена на соседние восточные страны-партнеры, включая Украину. Новая инициатива открывает возможности для совместных проектов ЕС-Украина по предупреждению и обеспечению готовности к стихийным бедствиям, учений по гражданской защите и обмена экспертами.