Принятие сбалансированного подхода
Снорри Маттиассон, сотрудник дипломатической службы Исландии и политический советник Объединенного оперативного командования НАТО в Норфолке
ФОТОГРАФИИ АССОШИЭЙТЕД ПРЕСС
Первоначально Вашингтонский договор подписали Канада, Дания, Исландия, Норвегия и Соединенные Штаты, в результате чего почти половина Арктического круга оказалась на территории НАТО после создания альянса в 1949 г. Остальная часть арктической территории, за исключением нейтральных Финляндии и Швеции, принадлежала Советскому Союзу. В условиях, когда советский флот был сосредоточен в Балтийском и Черном морях, арктические порты обеспечивали беспрепятственный выход военно-морских сил в Атлантику. По мере того как росло значение межконтинентальных баллистических ракет (МБР), подводных лодок с баллистическими ракетами (БРПЛ) и авиации дальнего действия, этот регион на протяжении всей холодной войны усиленно охранялся обеими сторонами. Хотя Северная Америка входит в территорию НАТО в соответствии со статьей 6 Североатлантического договора, оборона североамериканского континента быстро превратилась в двусторонний вопрос для США и Канады. Основы этого двустороннего соглашения были заложены во время Второй мировой войны, и сегодня эти отношения остаются, пожалуй, самыми сплоченными в Североатлантическом союзе. Таким образом, северная направленность НАТО с самого начала (и до сих пор) была сосредоточена на том, что иногда называют Европейской Арктикой или Крайним Севером.
Во время холодной войны союзники инвестировали значительные средства в военный потенциал и инфраструктуру для сдерживания и, в случае необходимости, защиты от потенциальных советских угроз, исходящих с Кольского полуострова. Подход НАТО к Крайнему Северу, сосредоточенный в основном на севере Норвегии и Фареро-Исландском рубеже (GIUK), был комплексным, несмотря на то, что в остальном альянс ориентирован на сухопутные территории. Фареро-Исландский рубеж, морской шлюз между тремя странами, представлял собой оборонительную линию, отделяющую основную часть советских морских сил от важных трансатлантических линий связи. Во Второй мировой войне битва за Атлантику стала самой продолжительной кампанией войны, имевшей почти катастрофические результаты для союзников, и уже побудила США инвестировать значительные средства в инфраструктуру на Крайнем Севере. Для сдерживания советских попыток нарушить трансатлантические линии связи союзники разработали не только возможности, но и структуры и объекты, необходимые для победы в потенциальной третьей битве за Атлантику. Верховный главнокомандующий НАТО в Атлантике и подчиненные ему командиры сыграли ключевую роль в повышении осведомленности о советской подводной угрозе в альянсе, который часто критиковали за «морскую слепоту». К концу холодной войны ВМС США изменили свой подход, оказав давление на советский флот в более северных районах в рамках своей морской стратегии 1980 г., заставив Советский Союз пересмотреть предположения о потенциальном конфликте с Западом.
Арктические изменения
После распада Советского Союза эта конфронтационная динамика значительно смягчилась. НАТО по понятным причинам изменила свой подход к новой Российской Федерации и наладила партнерские отношения с бывшими членами Варшавского договора. Действительно, Основополагающий Акт НАТО-Россия, подписанный в 1997 г. после окончания холодной войны, был конкретно направлен на изменение этих отношений в плане консультаций и сотрудничества. Экономические проблемы постсоветской России потребовали резкого сокращения расходов на оборону, и российский Северный флот сократил как количество платформ, так и оперативную активность сохранившихся платформ. В целом, отношения с Россией претерпели фундаментальные изменения, в результате которых Северная Атлантика оказалась практически неоспоримой. Члены НАТО в полной мере воспользовались преимуществами мирного дивиденда, сократив собственные оборонные бюджеты и постепенно расформировав элементы структуры командования НАТО (СКН), которые на протяжении всего периода холодной войны были сосредоточены на советской угрозе.
Благодаря оливковой ветви, первоначально протянутой советским лидером Михаилом Горбачевым в 1987 г., Арктика воспользовалась передышкой в геополитике, позволившей наладить трансграничное сотрудничество и мирный диалог между бывшими противниками, стремящимися к восстановлению отношений. Во многом это сотрудничество было связано с запоздалыми мерами по защите окружающей среды, которые можно было реализовать благодаря вновь обретенному духу сотрудничества, и в конечном итоге вылилось в создание Арктического совета, а также Баренцева Евро-Арктического совета и Совета государств Балтийского моря. Все три организации стали площадками для конструктивного диалога с Россией под эгидой регионального сотрудничества, способствуя укреплению доверия, снижению напряженности и решению общих проблем. Арктический совет не был уполномочен обсуждать военные вопросы, но в то время это не вызвало серьезных возражений, учитывая теплые отношения с Россией. На самом деле, основание Арктического совета в 1996 г. вообще не было широко освещено, потому что внимание мира было сосредоточено на других вопросах и регионах. Этот диалог и новые структуры положили начало эре спокойного сотрудничества, которое было точно описано как «Крайний Север, низкая напряженность».
Но этот взгляд на Арктику все чаще подвергается проверке со стороны экспертов и наблюдателей, поскольку регион переходит от спокойного сотрудничества 1990-х гг. к растущему стратегическому значению сегодняшнего дня. Регион изменился: ускоряющиеся последствия изменения климата и растущее глобальное влияние Китая открывают новые возможности для стратегической конкуренции. Это создает новую трансполярную геополитическую динамику в Арктике; как убеждает Ребекка Пинкус, доцент Военно-морского колледжа США, Фареро-Исландский рубеж, который когда-то был очагом противостояния между Востоком и Западом, теперь все чаще становится местом дополнительной динамики между Севером и Югом. В условиях, когда ускоряющееся изменение климата открывает возможности для создания новых судоходных путей через ранее непроходимые маршруты, которые могут значительно сократить время путешествия из Азии в Европу, взоры всего мира обратились к Арктике.
Россия и Китай в Арктике
Несмотря на то, что сотрудничество с Россией в других областях практически сошло на нет после ее вторжения и аннексии Крыма в 2014 г., арктические государства добились значительных успехов в поддержании сотрудничества и диалога. Сотрудничество продолжается отчасти благодаря исключению военных вопросов из мандата Арктического совета, и несмотря ни на что, регион остается хорошо управляемым. При яростном освещении «потепления» Арктики часто забывают, что стабильная, безопасная Арктика в основном отвечает интересам всех арктических государств, включая Россию, и это отражается во всей их арктической политике. Международная граница Российской Федерации составляет 60 тыс. км, а Северо-восточный проход, который вскоре станет судоходным, предлагает не только новую и привлекательную альтернативу Суэцкому каналу, но и границу протяженностью в 25 тыс. км, которую необходимо обезопасить и защищать.
Хотя ученые и эксперты расходятся во мнениях относительно намерений, стоящих за перестройкой военной инфраструктуры России вдоль Северо-Восточного прохода, не может быть никаких сомнений относительно возможностей ее объектов в этом регионе и пренебрежения Россией международным правом в Европе. Норвегия возглавила работу по анализу современной российской концепции защиты оборонительных зон и выразила обеспокоенность по поводу ее потенциального влияния на безопасность союзников. Когда адмирал ВМС США Джеймс Фогго, в то время командующий 6-м флотом США, говорил о российских подводных лодках, «рыскающих по Атлантике, проверяющих нашу оборону», он имел в виду силы обновленного Северного флота России, идущие от Кольского полуострова через Медвежий рубеж и Фареро-Исландский рубеж в Атлантику.
Присутствие Китая
Дискуссии об активности Китая в Арктике, несмотря на преувеличения и неточности, вызвали в арктических столицах обеспокоенность по поводу долгосрочных намерений Китая. Это нашло свое отражение в подходе администрации бывшего президента США Дональда Трампа на министерской встрече Арктического совета в 2019 г. в Рованиеми (Финляндия), который дошел до администрации нынешнего президента США Джо Байдена и нашел отклик у многих союзников. Как часто говорит о Китае Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг: «Мы видим их в Африке, мы видим их в Арктике». Китай активизировал свою экономическую, научную и дипломатическую деятельность на Крайнем Севере, часто под знаменем «Полярного шелкового пути» – северного компонента своей программы «Пояс и путь». Пресловутое самопровозглашение Китая «приарктическим государством» вызвало беспокойство – и не только среди арктических членов НАТО. На саммите в Брюсселе в 2021 г. лидеры НАТО утвердили коммюнике, в котором прямо говорилось о беспокойстве союзников по поводу заявленных амбиций Китая, его напористого поведения и потенциальной угрозы для международного порядка, основанного на правилах.
Реакция на изменения
Игнорирование этих событий на Крайнем Севере было бы неразумным. Но в то же время чрезмерное реагирование на естественное развитие меняющихся национальных интересов в Арктике было бы нецелесообразным и даже могло бы привести к непреднамеренной эскалации. Большинство национальных и научных оценок угроз считают угрозу конфликта в Арктике низкой, но отмечают, что вспышка конфликта в других регионах может перекинуться на уязвимую Арктику. Первоначально при рассмотрении Арктики после холодной войны союзники разошлись во мнениях о том, какую роль должна играть НАТО, если вообще должна. Вначале основное внимание уделялось менее традиционным (но не менее актуальным) вопросам безопасности, таким как последствия изменения климата или координация поисково-спасательных операций в изолированных регионах. Но за последнее десятилетие это расхождение во взглядах постепенно сгладилось, что было вызвано обеспокоенностью союзников стремительно ускоряющимся изменением климата, активностью России и возросшим международным интересом к региону. На саммите в Страсбурге-Келе в 2009 г. НАТО упомянула о событиях на Крайнем Севере, отметив повышенное внимание международного сообщества и связанные с безопасностью события (включая изменение климата) после симпозиума высокого уровня по арктической безопасности, организованного Исландией.
В 2008 г. Норвегия выдвинула «Инициативу по основным зонам» – кампанию по укреплению и регионализации СКН (системы кодификации НАТО) и возрождению коллективной обороны в Европе. По ее мнению, хотя операции за пределами региона важны для поддержания безопасности евроатлантической зоны, нельзя забывать или игнорировать основной регион. Инициатива была подкреплена норвежскими оценками угроз, научными трудами и активным лоббированием со стороны норвежского гражданского и военного руководств. Шесть лет спустя инициатива по созданию основной зоны оказалась пророческой, поскольку события на Украине в корне изменили представления о целостной, свободной и безопасной Европе.
С ростом стратегической значимости Арктики появилось множество статей об этом регионе, которые довели некоторых журналистов и экспертов аналитических центров до исступления. На самом деле, существует так много необоснованных «горячих версий» о холодном регионе, что среди экспертов по Арктике сложилась субкультура, высмеивающая чрезмерные упрощения и преувеличенные выводы о российских или китайских заговорах с целью мирового господства через таяние морского льда или бесконечные запасы углеводородов, ожидающих добычи на Северном полюсе. (См., например, статью Хэтер Эксно-Пиро «Как написать арктическую историю за 5 простых шагов» на сайте «ArcticToday» в 2018 г.). Многие из этих «арктических» статей носят весьма предписывающий характер, с подробными предложениями о том, какие действия должна предпринять НАТО, какие новые структуры или постоянные арктические силы она должна создать, чтобы справиться с конфликтом, который, судя по всему, уже разгорается. Однако на практике реальное положение дел не всегда отражает некоторые из этих драматических описаний. В тех же статьях часто критикуют альянс за бездействие, но продуманный подход НАТО к Арктике отражает преимущества альянса, действия которого определяются регулярными политическими консультациями по вопросам безопасности между 30 его членами. Это позволило арктическим союзникам коллективно защититься от риска чрезмерной реакции в чувствительном регионе. Тем не менее, со временем альянс предпринял ряд продуманных шагов для обеспечения свободы и безопасности граждан своих стран-членов на Крайнем Севере, как с точки зрения решений, принятых альянсом, так и с точки зрения действий, предпринятых союзниками.
Роль НАТО
Первым шагом для НАТО стало повышение ситуационной осведомленности в условиях меняющейся Арктики. В обширном регионе, большая часть которого покрыта океаном, с ограниченной инфраструктурой и населением, крайне важно, чтобы альянс не позволил противнику получить какое-либо преимущество за счет незамеченной деятельности. Улучшение ситуационной осведомленности достигается за счет увеличения присутствия союзных государств в виде новых инвестиций в средства разведки, наблюдения и рекогносцировки, платформы противолодочной войны (ПЛВ) и развертывания, которые проверяют способность существующих сил действовать в суровых условиях. Изменения в СКН также позволили НАТО играть координирующую роль в национальной деятельности, повышая эффективность сил альянса и снижая риск просчетов. Это поможет союзникам и главным комитетам НАТО принимать обоснованные решения в условиях мира, кризиса и конфликта.
В 2016 г. лидеры на Варшавском саммите инициировали Адаптацию структуры командования НАТО для того, чтобы СКН вновь стала соответствовать целям в изменившихся условиях безопасности. Два года спустя союзники договорились о создании двух новых командований: Объединённого командования (ОКОП) поддержки и обеспечения, чтобы обеспечить свободу операций и устойчивость в тыловой зоне, и Объединенного оперативного командования (ООК) в Норфолке, чтобы сосредоточиться на защите трансатлантических линий связи. В то же время ВМФ США восстановил 2-й флот, тесно интегрированный с ООК в Норфолке через своего командующего, имеющего двойные полномочия. В том же году НАТО провела учения «Единый трезубец 2018», которые являются самыми крупными с момента окончания холодной войны. При проведении «Единый трезубец 2018» Норвегия имела возможность отработать свои собственные планы национальной обороны, концепцию поддержки принимающей страны и концепцию тотальной обороны. Другие учения, как НАТО, так и национальные, по-прежнему направлены на север, поскольку союзные силы развивают свой потенциал для действий в этой суровой и сложной среде. «Подвижный Мангуст» (Dynamic Mongoose), учения по ПЛВ под руководством НАТО, теперь проводятся поочередно в Исландии или Норвегии. Были восстановлены или активизированы такие национальные учения, как «Холодный ответ – Cold Response», «Совместный воин – Joint Warrior» и «Северный викинг – Northern Viking». В 2019 г. НАТО приняла новую военную стратегию в рамках более широкой адаптации к изменившимся условиям безопасности. На основе этой стратегии союзники утвердили как концепцию практической реализации стратегии, так и рамки для развития военного инструмента НАТО. Этот подход в своей основе охватывает весь театр военных действий, принимая во внимание не только отдельный регион, но и, что очень важно, всю зону ответственности Верховного главнокомандующего союзными войсками в Европе. Таким образом, НАТО способна решать региональные проблемы и осуществлять взаимодействие между регионами в соответствии с основополагающими ценностями НАТО в виде общей цели и «кругового» подхода к коллективной обороне.
Действия союзников
Помимо структурной адаптации НАТО, с 2014 г. союзники неуклонно увеличивают оборонные бюджеты в соответствии с Обязательством по инвестициям в оборону. Это крайне важный шаг, поскольку многие возможности и платформы, необходимые для успешного сдерживания в Северной Атлантике, были выведены из эксплуатации после холодной войны, а ключевые знания и опыт были утрачены. Несколько союзников выделили средства на финансирование тех сил и платформ, которые имели решающее значение для противостояния в Северной Атлантике и Арктике во времена холодной войны. Сегодня, как и во времена холодной войны, подавляющее большинство военных действий в Северной Атлантике осуществляется на национальном уровне, а не формально в рамках операции НАТО. Однако союзники все чаще координируют эти национальные действия под «зонтиком» НАТО и обеспечивают обмен информацией, тем самым способствуя повышению общей готовности альянса и осведомленности об обстановке. Эта деятельность, возглавляемая национальными военными штабами, затем объединяется и координируется с деятельностью НАТО, как например, регулярные миссии по охране воздушного пространства в Исландии или гибкие постоянные военно-морские силы НАТО.
США играют ведущую роль на Крайнем Севере, увеличивая с 2014 г. количество военных контингентов, направляемых арктическим союзникам и партнерам. Эти усилия подкрепляются шквалом арктических стратегий: сухопутные, десантные, военно-морские и военно-воздушные силы были развернуты на севере для развития потенциала операций в регионе и укрепления позиции сдерживания и обороны. США также активизировали существующие экономические и дипломатические связи, которые лежат в основе сплоченности альянса (вспомните статью 2 Североатлантического договора), подписали необязательное трехстороннее соглашение о безопасности с Финляндией и Швецией в 2018 г. и наладили отношения с правительством Гренландии. И хотя ни Великобритания, ни Франция не являются арктическими странами, обе они проявляют интерес к событиям на севере, сотрудничая с союзниками в развитии потенциала в условиях холодной погоды и проводя совместные развертывания своих подразделений. Особенно это касается морской сферы, где британские суда работают в Баренцевом море, а в 2018 г. французское судно «BSAH Rhône» прошло через Северо-восточный проход.
Меньшие по размеру союзники, такие как Норвегия и Дания, в силу географических особенностей всегда сохраняли военное присутствие на Крайнем Севере и сохраняли возможности, которые другие союзники вывели из состава вооруженных сил. Норвежские военные учения «Холодный ответ 2022», по словам министра обороны страны, станут крупнейшими военными учениями за Полярным кругом Норвегии с 1980-х гг., в которых примут участие 40 тыс. военнослужащих. В Норвегии также действует Центр передового опыта НАТО – операции в условиях холодной погоды, который нацелен на развитие способности Североатлантического союза проводить операции в условиях экстремального холода. В 2020 г. Объединенное арктическое командование Дании в Нууке, в Гренландии, подписало меморандум о взаимопонимании с Союзным морским командованием для формирования общего понимания ситуации в регионе. В феврале 2021 г. Дания объявила о выделении нового пакета арктического потенциала в размере 240 млн. долл. США на развитие разведки, наблюдения и рекогносцировки, а также на расширение своего присутствия в Гренландии, в рамках усилий НАТО, на Фарерских островах и вокруг них.
Саммит в Брюсселе в 2021 г. заложил основу для дальнейшей адаптации НАТО к постоянно меняющимся условиям безопасности. Лидеры стран НАТО договорились усилить политические консультации и рассмотреть влияние изменения климата на безопасность – решения, которые будут способствовать повышению способности НАТО решать проблемы Крайнего Севера. Пересмотр стратегической концепции дает союзникам возможность поразмышлять и пересмотреть подход НАТО не только к Северу, но и к Востоку, Югу и Западу. В коммюнике содержалось осторожное упоминание Крайнего Севера, где НАТО «продолжит предпринимать необходимые, выверенные и скоординированные действия в поддержку интересов безопасности альянса». Это заявление не было обособленным от других регионов, а являлось частью оценки сложной обстановки в сфере безопасности во всем регионе ответственности Главнокомандующего объединенными силами НАТО в Европе, что соответствует «круговому» подходу НАТО к безопасности и обороне.
Заключение
В основе НАТО лежит концепция «один за всех, все за одного». НАТО должна заниматься и занимается вопросами безопасности и обороны Крайнего Севера так же, как она занимается вопросами безопасности и обороны в других регионах. При этом особое внимание уделяется сбалансированному подходу, с учетом региональных особенностей и с использованием местных ньюансов мышления, чтобы не допустить провокаций или эскалации. В контексте Крайнего Севера это неоднократно подчеркивалось высшим руководством НАТО, и этому способствует активная работа пяти арктических союзников в комитетах и коридорах штаб-квартиры НАТО и в СКН. Эти пять стран также могут стать лидерами в развитии ситуационной осведомленности в любом назревающем кризисе, что позволит Североатлантическому совету достичь своевременного и обоснованного консенсуса.
Задача НАТО на Крайнем Севере проста: не верить слухам, но и не игнорировать их. Посредством решений, принимаемых на основе консенсуса, НАТО применяет сбалансированный подход к изменениям, которые могут обеспечить свободу и безопасность граждан стран-членов при сохранении низкого уровня напряженности на Крайнем Севере. Позволяя даже самым маленьким странам-членам нажать на тормоза, НАТО гарантирует, что все ее решения и действия отражают коллективную волю 30 союзников. Конечно, такой подход порой кажется медленным и неэффективным, но когда дело доходит до формулирования политики и доктрины, он позволяет тщательно и скоординировано адаптироваться, что послужит источником информации для Североатлантического совета во время кризиса. Именно такой подход, подразумевающий «медленную и стабильную победу», является одной из ключевых причин продолжительного успеха альянса.
Примечание редактора: Эта статья была написана до эскалации незаконной агрессии России против Украины в феврале 2022 г. и до того, как Финляндия и Швеция получили приглашение вступить в НАТО.
Комментарии закрыты.