Баланс сил в Арктике

Прогнозируя региональные события в ближайшем будущем

Наталья Халухан

За последние 50 лет ледяной покров Арктики значительно растаял. Такое изменение климата не только создает проблемы и возможности с точки зрения изменения доступа к региону, но также формирует новый политический контекст в этом районе. Вследствие этого быстро меняется и ландшафт безопасности, что проявляется в новых документах, отражающих стратегию ключевых региональных и внерегиональных игроков.

В свете председательствования России в Арктическом совете ситуация становится более неопределенной. Оценка уровня политической агрессивности основных субъектов может позволить спрогнозировать возможные сценарии во время председательствования России в 2021-2023 гг. Определение политической агрессивности строится на анализе основных источников российского и американского законодательства и позволяет отследить эволюцию политических нарративов национальных стратегий основных региональных субъектов. В свою очередь, анализ сценариев строится на оценке отношений внутри треугольника великих держав – России, США и Китая – в контексте таяния ледяного покрова Арктики.

Китай будет основным игроком, влияющим на баланс сил в регионе. Сейчас, когда Россия возглавляет Арктический совет, великие державы могут попробовать различные варианты перемен в политической ориентации.

Российская государственная стратегия по Арктике до 2035 г.

5 марта 2020 г. президент России Владимир Путин одобрил новую российскую Государственную стратегию по Арктике. Учитывая то, что Россия председательствует в Арктическом совете, можно ожидать, что в этот период российские взгляды и устремления в Арктике приобретут большее влияние. Для того, чтобы провести оценку российской политической доктрины по Арктике, был проведен сравнительный анализ предыдущей и недавно принятой стратегий.

Основные тенденции в отношении изменения стратегической ориентации российской политики в Арктике (Таблица 1) таковы:

Возрастающая важность арктического региона в российской внешней политике. Это важный сигнал о том, что сейчас реализацию российской политики в Арктике возглавил Путин, в отличие от предыдущей стратегии, в которой не были конкретно указаны ключевые субъекты.
Обострение политических дискуссий в отношении арктического региона. Эта тенденция видна из сравнения двух вступительных абзацев. На фоне более политического характера риторики стратегии 2008 г. новый документ подчеркивает, что регион Арктики важен для национальной безопасности. Выбор ключевых слов для поиска этих двух стратегий в Интернете подкрепляет это утверждение.
Растущее стремление изменить границы (претензии, высказанные в ООН). Определение «Арктика», данное в документе 2008 г., перечисляет пять арктических государств, включает только часть Северного ледовитого океана и, в принципе, упоминается только в приложении к документу; в стратегии 2020 г. содержится специальный абзац с определением, в котором страны региона не упоминаются, и предлагается более широкое понимание региона, с включением части Атлантического и Тихого океанов.
Сдвиг в сторону приоритета безопасности арктического региона. В новой стратегии в числе основных национальных интересов России названы суверенитет и территориальная целостность страны. Упоминание охраны национальной безопасности в начале вступительного абзаца можно трактовать как тенденцию к росту интереса к региону Арктики в контексте безопасности.
Милитаризация региона Россией. В центре новой стратегии находится военная безопасность. Для сравнения, в стратегии 2008 г. основная роль отведена вопросам пограничного контроля. Более того, предотвращение военной агрессии против России в регионе недавно появилось как отдельная задача в числе основных конечных целей российской политики в Арктике.

Эволюцию российских стратегических нарративов в отношении отдельных ключевых вопросов в арктическом регионе (Таблица 2) можно проанализировать через следующие тенденции:

Настойчивые попытки изменить границы. В то время как стратегия 2008 г. закрепила намерение решать вопросы внешних границ в рамках международного законодательства, стратегия 2020 г. в отношении необходимости завершения окончательной делимитации занимает более жесткую позицию в интересах России.
Северный морской путь как инструмент обеспечения глобальной конкурентоспособности. Старая стратегия определяла Северный морской путь как решение для торгового сотрудничества между Европой и Азией. Из-за возрастающей доступности Арктики в связи с таянием льдов Северного ледовитого океана, а также из-за продолжающегося режима санкций против России, новая стратегия подчеркивает подход к развитию и использованию Северного морского пути главным образом в интересах России.
Возрастающая важность Арктического совета для России. Хотя как стратегия 2008 г., так и стратегия 2020 г. подчеркивают необходимость сотрудничества в регионе, стратегия 2020 г., кроме этого, еще выражает заинтересованность в том, чтобы сделать Арктический совет ключевым региональным игроком. Это может рассматриваться как попытка России получить дополнительные выгоды благодаря своему председательствованию в этой организации.
Россия стремится к партнерским отношениям за пределами региона. Стратегия 2020 г. делает особый упор на возможности вовлечения других стран региона, и особенно частных инвесторов. Учитывая российско-китайские переговоры о сотрудничестве в Арктике, это может рассматриваться как фактическое признание претензий Китая на определенные права в качестве «государства, близкого к Арктике», которые были заявлены в официальном документе от 2018 г., излагающем политику правительства Китая в отношении Арктики.

В целом, возрастающую важность арктического региона для России можно рассматривать через призму уникальных возможностей, которые может дать России этот регион, например, возможность стать настоящей морской сверхдержавой. На важность такой возможности указывается в Морской доктрине Российской Федерации, принятой в 2015 г., в которой озвучена стратегическая цель сохранить и защитить «статус крупной морской державы».

Эволюция американских национальных стратегий по региону Арктики

Хотя новая российская стратегия по Арктике демонстрирует растущую тенденцию к приоритетности аспектов безопасности в регионе, Россия не единственная региональная сверхдержава с растущими амбициями. В целом, стратегии Министерства обороны США в отношении потепления в арктическом регионе являются ответом на российское стремление ужесточить геополитическую конкуренцию (Таблица 3).

Анализ дискурсов ведущих нарративов американских стратегий по Арктике, принятых, соответственно, в 2013 г., в 2016 г. и в 2019 г., показывает намерение повысить роль таких аспектов американской политики в Арктике как милитаризация и безопасность. Изменение задач Министерства обороны США поддерживает это утверждение. Так, в стратегию 2019 г., направленную на сохранение мира, стабильности и безопасности в регионе Арктики, заложены обеспечение благоприятного баланса сил и способность бороться за это. На этом фоне новая концепция путей и способов, введенная Минобороны США, а особенно «стремление усилить основанный на правилах порядок в регионе» могут рассматриваться как вызов и готовность начать соревнование великих держав в регионе.

Сравнение более специфичных вопросов (Таблица 4) дает возможность проанализировать эту проблему в деталях. Эволюция американских национальных стратегий по Арктике основывается на следующих главных тенденциях:

Регион Арктики готовится стать новой ареной для дилеммы глобальной безопасности. На фоне довольно мирной оценки ситуации безопасности в Арктике, данной Минобороны в стратегиях 2013 г. и 2016 г., последний вариант стратегии, принятый в 2019 г., кардинально меняет эти взгляды. Хотя стратегия 2019 г. указывает на низкую вероятность конфликта в ближайшем будущем, одновременно с этим в ней заявляется о необходимости для США проявить гибкость при глобальном проецировании силы с тем, чтобы ограничить китайско-российское воздействие на события в регионе. Такой подход может обострить напряженную конкуренцию за доступ к арктическим морским маршрутам и природным ресурсам, а также вызвать трения по новым вопросам в более широком контексте глобальной безопасности.
США не признают никаких претензий на Арктику со стороны субъектов за пределами этого региона. Стратегия 2019 г. четко озвучила позицию США относительно попыток Китая заявить о статусе «государства, близкого к Арктике». Американский подход вступает в противоречие с российской позицией фактического признания определенных прав государств, находящихся за пределами арктического региона. Более того, так же, как и в Стратегии национальной безопасности США 2017 г., в Стратегии США в отношении Арктики подчеркивается, что активное присутствие России и Китая в регионе Арктики представляет угрозу безопасности.

Растущая приоритетность аспектов безопасности Арктики в американской политике может быть дополнительно продемонстрирована путем сравнения частоты упоминания нынешних стратегических конкурентов – Китая и России – в национальных стратегиях США в различные годы. В 2013 г. в стратегии Минобороны по региону Арктики Россия упоминается только один раз, а вот в 2016 г. и в 2019 г. она упоминается, соответственно, 25 и 26 раз. Это может объясняться ухудшением американо-российских отношений после российского вторжения в Украину в 2014 г. Соответственно, Китай в 2013 г. не упоминается вообще, а в 2016 г. упоминается только единожды. Однако, в 2019 г. в тексте стратегии слово «Китай» используется 20 раз. Учитывая, что в 2018 г. Китай опубликовал официальную политику правительства в отношении региона Арктики, такое растущее внимание со стороны Соединенных Штатов отражает их несогласие с тем, что Китай сам себе присвоил статус «государства, близкого к Арктике».

Стратегический прогноз на 2021-2023 гг.

Анализ недавних изменений в подходах России и США к арктическому региону показывает возрастающую приоритетность вопросов безопасности в регионе в обеих странах. Учитывая нынешнюю региональную политическую динамику, отдельно следует подчеркнуть возрастающую роль Китая. Одним из последних свидетельств его возрастающей роли может служить принятое 24 апреля 2020 г. решение США оказать экономическую помощь Гренландии и открыть консульство на этой принадлежащей Дании территории в противовес растущему влиянию Китая и России в Арктике. Этот шаг был, прежде всего, ответом на рост китайских инвестиций в экономики небольших арктических стран.

В целом, стратегическое прогнозирование возможных событий в регионе представляет собой сложную задачу. Россия, контролирующая Северный морской путь, является одним из ключевых игроков в Арктике. В качестве председателя Арктического совета Россия может увеличить свое политическое влияние на регион. Одновременно с этим новая российская стратегия в отношении Арктики признает вовлеченность внерегиональных стран в дела региона и определяет потребности привлечения финансирования со стороны частных инвесторов. Это может рассматриваться как следствие российско-китайских соглашений о сотрудничестве, поскольку России нужны китайские деньги для реализации своих целей в Арктике. В то же время, пандемия COVID-19 может существенно повлиять на ранее принятые планы. В отличие от России, США, как один из наиболее влиятельных субъектов в арктическом регионе, не принимают концепцию «государства, близкого к Арктике». По большому счету, американо-китайские отношения должны рассматриваться одновременно через призму высоких уровней конкуренции и взаимозависимости. Тем не менее, после пандемии COVID-19, по экономическим причинам степень напряженности в отношениях может существенно измениться.

Учитывая эти утверждения, на стратегическом уровне баланс сил и, как следствие этого, определенная степень стабильности в регионе Арктики в период после эпидемии COVID-19 и во время председательствования России в Арктическом совете может рассматриваться в разрезе двух определяющих факторов: уровень сотрудничества между Россией и Китаем и состояние американо-китайских отношений.

С учетом этих факторов, в период с 2021 г. по 2023 г. можно считать вероятными три основных сценария:

Китай ублажает США — Предпочтительный сценарий
Описание: После окончания пандемии COVID-19 Китай решает вывести сотрудничество с США на новый уровень, чтобы сохранить американские предприятия и поддержать нынешний уровень глобализации. Одновременно с этим Китай прекращает активную поддержку российских целей в Арктике как по политическим, так и по экономическим направлениям.
Результаты: Баланс сил в Арктике остается стабильным. США, как наиболее сильный игрок в регионе, сохраняет существующую ныне тенденцию к американской гегемонии. Государства за пределами арктического региона ограничивают свою деятельность в Арктике. Россия не в состоянии получить достаточно внешней поддержки для реализации своей политики в Арктике.
Стабильность системы: Гегемонистские теории международных отношений предполагают, что однополярная стабильность будет строиться на «управлении ведущей державой системой в рамках иерархического порядка» до тех пор, пока вторая по силе держава не станет достаточно мощной, чтобы превзойти гегемона.
Китай выступает сам по себе — Вероятный сценарий
Описание: После окончания кризиса с COVID-19 России удается возобновить диалог с Европейским союзом, и она получает прямые иностранные инвестиции из Европы для своих проектов в Арктике, таким образом укрепляя российско-европейские связи. Как реакция на пандемию COVID-19 высказываются нарративы против глобализации. Китай становится независимой великой державой и обращается к региональным игрокам и другим неарктическим странам, имеющим определенные амбиции в регионе Арктики. США продолжают противостоять китайской политике «государства, близкого к Арктике».
Результаты: На арене Арктики появляется большее количество активных субъектов. В регионе формируется многополярная система. Вследствие таяния арктических льдов и концепции «государства, близкого к Арктике», даже страны, традиционно не имеющие выхода к морю (например, Казахстан), начинают выражать свои устремления в отношении морских путей.
Стабильность системы: Классические реалисты считают, что многополярная система является наиболее стабильной, поскольку «многополярность создает большее число возможных коалиций, которые могут сформироваться против любого появляющегося агрессора». Эта теория предполагает, что такая система поможет создать механизм сдерживания возможной агрессии. Таким образом, многополярность можно рассматривать как диверсификацию – своего рода политическую страховку – которая поможет снизить риски глобальной конкуренции держав.
Китайско-российское сотрудничество в Арктике процветает — Наихудший сценарий
Описание: Китай стремится наладить сотрудничество с Россией, а его отношения с США остаются напряженными. Россия, при экономической поддержке китайских инвестиций, продолжает свою агрессивную политику в Арктике. США противостоят китайско-российскому присутствию в регионе.
Результаты: Формируется биполярная система. В регионе возрастает значение таких аспектов как милитаризация и безопасность.
Стабильность системы: Классические реалисты утверждают, что «поляризация системы альянсов вокруг двух ведущих держав повышает риск эскалации напряженности». Такую ситуацию можно считать максимально нестабильной.

Для того, чтобы обеспечить более стабильный и предпочтительный сценарий, необходимо уравновесить тесное и развивающееся российско-китайское сотрудничество в Арктике. Чтобы этого достичь, демократической арктической коалиции необходимо следовать следующим рекомендациям:

Привлекать на свою сторону других игроков. В частности, это означает использование иностранной помощи, иностранных прямых инвестиций и дипломатических усилий со стороны США в противовес крупным китайским инвестициям в Данию и другие небольшие арктические государства, такие как Исландия;
Перестроить экономические отношения с Китаем. Чтобы ограничить китайское присутствие в Арктике и обеспечить глобальное экономическое возрождение после окончания пандемии COVID-19, может оказаться выгодным «перезагрузить» американо-китайские экономические отношения в наиболее традиционных сферах, предоставляя Китаю определенные экономические выгоды в обмен на ограничения китайского присутствия в Арктике;
Реформировать Всемирную торговую организацию (ВТО). При отсутствии определений таких понятий, как «рыночная» или «развивающаяся» экономика, а также четких правил «выпускного этапа», необходимо ввести новую категорию, с тем, чтобы перестать предоставлять возможность субъектам, в частности, Китаю, манипулировать существующими торговыми преференциями для развивающихся стран. Крайне необходимы политическая воля и международный консенсус для того, чтобы установить в ВТО четкие категории и не допустить получения Китаем этих преференций. Это в какой-то степени может помочь в разрешении существующего американо-китайского торгового конфликта и возобновить взаимовыгодное сотрудничество. Как следствие этого Китай может согласиться ограничить свое присутствие в Арктике, чтобы избежать препятствий в нормализации американо-китайских экономических отношений.

Заключение

Арктический регион характеризуется присутствием двух стратегических соперников: США и России. Обе они арктические страны. До недавнего времени их соседские отношения в Арктике можно было бы называть «молчаливой конфронтацией». Однако, из-за изменения климата и таяния арктических льдов страны все чаще обращают внимание на этот стратегический регион.

В 2018 г. Китай выпустил документ, излагающий государственную политику в отношении Арктики, и стал первым неарктическим государством, провозгласившим себя «государством, близким к Арктике». США категорически возражают против такой концепции, в то время как Россия выразила ограниченную поддержку. Таким образом, этот документ не только породил новые политические устремления и новый термин, но также и ввел третью великую державу в региональный баланс. Еще более важно то, что политические цели Китая еще больше обострили российско-американскую региональную конфронтацию. Эти тенденции можно проследить через эволюцию американской и российской национальных стратегий в Арктике в целом и по отношению к аспектам безопасности в этом регионе, в частности.

Данный анализ показывает, что, как следствие вышесказанного, Китай имеет определенные рычаги воздействия, а его политические устремления в состоянии в ближайшем будущем изменить ландшафт безопасности в регионе.