Командор Рэйчел Госнелл, ВМФ США, и д-р Катрин Бастиан, профессор Центра им. Маршалла
Европейский Крайний Север может стать стратегически важным регионом, способным изменить геополитическую динамику в будущем. Регион, который, как принято считать, находится к северу от Северного полярного круга (примерно 66 градусов 33 минуты северной широты), стал глобальной горячей точкой задолго до вторжения России в Украину в феврале 2022 г. С потеплением климата, открывающим новые морские коридоры, интерес к этому экономически богатому и экологически уязвимому региону значительно возрос в течение последнего десятилетия. Геополитические, технологические, экономические и экологические процессы в регионе вызывают интерес не только восьми арктических стран – Канады, Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, России, Швеции и США, но и других игроков, таких как Китай, Индия и Япония. Так, в Арктический совет входят 13 европейских и азиатских стран-наблюдателей, не относящихся к Арктике. Многие страны, например, Германия, разработали активные исследовательские программы в Арктике, чтобы лучше понять последствия изменения климата. При этом другие страны, в частности, Китай, проводят агрессивные арктические программы во имя национальных интересов.
Осенью 2022 г. Центр им. Маршалла провел два важных мероприятия, в которых приняли участие международные эксперты по Европейскому Крайнему Северу и более широкому арктическому региону, чтобы обсудить возникающие тенденции в области безопасности. Первое мероприятие, «Семинар по европейской безопасности – Север», было организовано совместно Центром им. Маршалла и новейшим региональным центром Министерства обороны США – Центром исследований арктической безопасности. В нем приняли участие более 50 высокопоставленных политиков, специалистов-практиков в области безопасности и ученых из 15 стран. Мероприятие было посвящено последствиям украинского конфликта для регионов европейского Крайнего Севера и Балтийского моря, где усиление секьюритизации и рост напряженности негативно сказались на региональной стабильности. Второе мероприятие в рамках серии семинаров Центра им. Маршалла по стратегической конкуренции было посвящено изучению характера функциональной оси, существующей между Россией и Китаем, с учетом меняющейся модели расчета рисков со стороны России. В мероприятии приняли участие более 40 экспертов, которые стремились углубить понимание стратегической конкуренции наряду с развитием стратегических отношений. В частности, мероприятие было посвящено взаимоотношениям Китая и России, распространяющимся на районы Крайнего Севера. Конкретно речь шла о значительных последствиях укрепления китайско-российского сотрудничества в Арктике.
Краткая история
Арктика – сложный регион, в котором переплетаются геополитические, экономические, климатические тенденции и вопросы безопасности. Крайний Север оказывает непропорционально большое влияние на глобальную безопасность в силу своего экономического потенциала и стратегического положения, связывающего Северную Америку, Европу и Азию. Несмотря на то, что за последние десятилетия Арктика превратилась в регион исключительного сотрудничества, породив термин «арктическая исключительность», необходимо помнить, что на протяжении всей своей истории регион переживал периоды конфликтов. Это долгая и богатая история: коренные народы населяли регион на протяжении почти 20 тыс. лет, а первое исследование Арктики европейцами датируется именем греческого исследователя Пифея, который, предположительно, достиг Исландии еще в 325 г. до н.э.
С давних пор морские коридоры служили для соединения мировых торговых центров. Еще в 1525 г. русский дипломат Дмитрий Герасимов высказал предположение о существовании северного прохода, способного соединить Атлантический и Тихий океаны. Впоследствии Петр I спонсировал многочисленные экспедиции по поиску этого пути. Именно экономические интересы привели к подписанию в 1920-х гг. Шпицбергенского договора (впоследствии известного как Свалбардский договор), а в 1930-х гг. – к открытию Северного морского пути для советских судов. Одним из факторов, способствовавших созданию Северного морского пути, была возможность обеспечения связи и снабжения северных населенных пунктов Советского Союза, хотя вскоре в этом регионе были созданы военные базы для защиты северной границы Советского Союза.
В период холодной войны Арктика, безусловно, имела важное геостратегическое значение. Регион играл значительную роль в ядерном сдерживании и возможности нанесения ядерных ударов, хотя супердержавы преимущественно уделяли внимание воздушной и подводной сферам. Вследствие угрозы ядерных ударов в годы холодной войны возникла гонка за превосходство в воздушном и морском пространстве Арктики. Однако, даже в разгар холодной войны регион продолжал сотрудничество по научным вопросам – например, по изучению белых медведей.
Многолетнее сотрудничество в Арктике, возникшее в мирные постсоветские годы, можно проследить на примере выступления советского лидера Михаила Горбачева в Мурманске в 1987 г. о «зоне мира». Несмотря на то, что цель Горбачева по ликвидации ядерного оружия в Арктике так и не была реализована, некоторые из его других предложений, такие как открытие Северного морского пути для международных судов и расширение научного сотрудничества, претворились в жизнь и положили начало многолетнему мирному сотрудничеству, давшему начало поговорке «Крайний Север, крайне низкая напряженность». В 1991 г. была подписана многосторонняя Стратегия охраны окружающей среды Арктики, которая заложила основу для сотрудничества и привела к принятию Оттавской декларации 1996 г., учредившей Арктический совет. Арктический совет стал главным механизмом регионального управления, объединяющим арктические государства и представителей коренных народов для обсуждения региональных вопросов. Участие 13 неарктических государств-наблюдателей обеспечивает международный ракурс, хотя право голоса по арктическим вопросам не входит в статус наблюдателя. При участии Арктического совета и других важных региональных организаций в Арктике развернулось значительное сотрудничество. Основное внимание Совет уделяет уникальным проблемам региона, таким как хрупкая экосистема, быстро меняющийся климат, устойчивое экономическое развитие и проблемы, характерные для коренных общин. Благодаря тому, что мандат Совета запрещает обсуждать вопросы безопасности, Совет добился расширения диалога и сотрудничества, несмотря на геополитические тенденции в других регионах.
В определенной степени Арктика проявляла ту исключительность, которая позволяла ей быть в некоторой степени защищенной от других региональных вызовов. Однако это сотрудничество пошло на спад после того, как в 2007 г. под Северным полюсом был установлен российский флаг. К 2011 г. президент России Владимир Путин выступал за то, чтобы Северный морской путь мог соперничать с Суэцким каналом, а к 2013 г. в России была разработана мощная стратегия развития Арктической зоны, которая была обновлена в 2020 г. Для России стратегия отражает как внутреннюю, так и международную политику. Следует отметить, что, по данным Арктического совета, Россия занимает в Арктике более 24 тыс. км береговой линии – около половины всего арктического побережья – и насчитывает около 2,5 млн. жителей в этом регионе. Арктика имеет важнейшее значение для экономических интересов и безопасности России. На долю арктической зоны России приходится 12-15% ВВП и 20% экспорта. На территории Севера находится около 75% российских запасов нефти и 95% природного газа, что придает региону огромное значение, особенно с учетом того, что изменение климата делает его все более доступным (хотя изменение климата вызовет проблемы, связанные с эрозией береговой линии, таянием вечной мерзлоты и повреждением инфраструктуры). Россия вложила значительные средства в Северный флот и региональную инфраструктуру, поскольку северная граница страны становится все более доступной.
Так, в Морской доктрине России на 2022 г. подчеркивается важность Арктической зоны для обеспечения военной, экономической, политической и экологической безопасности страны. Она также считает этот регион значимым с точки зрения его вклада в историю и культуру России. Это подтверждается и Морской доктриной, которая предостерегает от «попыток ряда государств ослабить контроль Российской Федерации над Северным морским маршрутом путем наращивания иностранного военно-морского присутствия в Арктике и повышения конфликтного потенциала в этом регионе». Экспансивная политика в отношении Арктики подчеркивает растущее значение этого региона для Российской Федерации. Однако вряд ли Россия обладает экономическими и технологическими возможностями для полноценного развития этого важнейшего направления. До того, как в 2014 г. Россия аннексировала Крым, она в значительной степени полагалась на западные экономические инвестиции в нефтяные и газовые предприятия. Теперь она все чаще обращается к незападным государствам, чтобы заполнить образовавшийся пробел.
Сотрудничество в Арктике приостановилось, когда Россия перешла к более агрессивной внешней политике. Незаконная аннексия Крыма привела к остановке значительного западного экономического сотрудничества и военного диалога. Однако научное сотрудничество и работа в рамках Арктического совета продолжались. Российский вклад в научные исследования изменения климата и хрупкой арктической экосистемы был жизненно важен для международных усилий. Под руководством Института Альфреда Вегенера и Центра полярных и морских исследований имени Гельмгольца, с сентября 2019 г. по октябрь 2020 г. проходила полярная экспедиция MOSAiC, в которой приняли участие более 500 ученых из 20 стран (представители 37 национальностей), направленная на изучение последствий изменения климата в центральной части Северного Ледовитого океана. В исследованиях принимали участие семь ледоколов и научно-исследовательских судов, в том числе четыре российских ледокола. Эти исследования были бы невозможны без сотрудничества с Россией.
Однако после вторжения России в Украину международному сообществу, в основном Западу, пришлось отстранить Россию от регионального сотрудничества. Это станет долгосрочной проблемой, поскольку Россия не может быть полностью исключена из управления Арктикой из-за размеров ее арктической территории, а также ее научно-исследовательских и экономических интересов.
Украина и Арктика
Сейчас мир находится на переломном этапе. Вторжение России в Украину привело к изменению глобальной динамики, и это будет остро ощущаться в Арктическом регионе. В центре внимания мировой общественности по праву остается война в Украине и геополитические последствия одного из самых значительных кинетических конфликтов со времен Второй мировой войны. Однако в условиях меняющейся динамики Арктики необходимо продолжать уделять внимание обеспечению стабильности и безопасности в регионе.
Война в Украине оказала крайне негативное влияние на управление Арктикой, научное сотрудничество, проблемы коренного населения, экономическую активность, научные исследования и морские перевозки. Количество морских перевозок по Северному морскому пути значительно сократилось. При этом ни одна международная компания не была готова рисковать, отправляя ценные грузы по этому маршруту в 2022 г. Из судов под нероссийским флагом по этому маршруту ходили только газовозы, перевозящие сжиженный природный газ для российской компании «Новатэк». По данным «High North News», даже китайская судоходная компания «COSCO», которая на протяжении последних десяти лет постоянно отправляла суда по этому маршруту, включая 26 рейсов в 2021 г., отказалась от этого. Непредсказуемость России попросту вредит бизнесу, а санкции Запада еще более обостряют последствия сотрудничества с российскими компаниями.
Безусловно, в Арктическом регионе наблюдается рост напряженности. Пожалуй, самым заметным стратегическим последствием путинской войны стало практически моментальное заявление о вступлении в НАТО двух арктических государств, долгое время сохранявших нейтралитет: Финляндии и Швеции. Несмотря на то, что эти страны уже много лет являются партнерами НАТО, принятие их в число полноправных членов существенно изменит динамику развития региона. Поскольку семь из восьми арктических государств присоединились к Североатлантическому договору 1949 г. и, как сказано в договоре, «полны решимости защищать свободу, общее наследие и цивилизацию своих народов, основанную на принципах демократии, индивидуальной свободы и верховенства закона», налицо появление демократических государств-единомышленников, стремящихся к коллективной обороне. У этой новой «арктической семерки» появится уникальная возможность определять региональную динамику в военной, экологической и экономической сферах.
Следует отметить, что присоединение Финляндии и Швеции к Североатлантическому союзу приведет к смещению центра тяжести НАТО на север. По мере превращения Балтийского моря в озеро НАТО расчеты России в отношении рисков будут существенно меняться, что значительно повысит способности Североатлантического союза по сдерживанию и защите от российской агрессии. Новый наземный и воздушный мост НАТО свяжет Балтийское море с Северной Атлантикой и Арктикой, объединив то, что ранее считалось отдельными театрами, в единое стратегическое пространство.
НАТО в Арктике
НАТО и России придется адаптироваться к новым реалиям, возникшим в результате расширения Североатлантического союза. С присоединением Финляндии между Россией и НАТО возникает граница протяженностью 1 340 км, что отразится на военном планировании. Особую озабоченность у России вызовет близость территории Альянса к ее стратегическим базам на Кольском полуострове, где находится самый современный российский флот. Северный флот считается ключевым фактором в обеспечении национальной безопасности России, ядерном сдерживании, проецировании силы и доминировании в Арктике. В январе 2020 г. Путин повысил статус Северного флота до военного округа – это единственный российский флот, получивший такой статус – это знак признания его важной стратегической роли.
Так, поговорка «Крайний Север – крайне низкая напряженность» быстро превращается в «Крайний Север – крайне высокая напряженность». Россия попытается компенсировать общее ухудшение своей обычной военной мощи, вызванное катастрофическими военными потерями в Украине. В результате возрастет вероятность возникновения напряженности и недоверия в связи с формирующейся динамикой дилеммы безопасности, что в краткосрочной перспективе может привести к непреднамеренному конфликту. Однако в долгосрочной перспективе присутствие сильной и сплоченной НАТО на Крайнем Севере, скорее всего, усилит общий эффект сдерживания и снизит риск эскалации. Если же агрессия будет восприниматься как менее выгодное действие, то можно будет добиться смягчения динамики дилеммы безопасности. Такая динамика может заложить основу для возможного сотрудничества с Россией в тех областях, которые будут считаться взаимовыгодными. В стратегическом мышлении НАТО эти факторы должны учитываться при установлении баланса между необходимостью расширения сотрудничества в области безопасности и развития в регионе, механизмами снижения напряженности и прекращения конфликта с Россией.
ЕС в Арктике
В период председательства Финляндии в Совете Европейского союза в 2019 г. премьер-министр Антти Ринне выступил с призывом: «больше ЕС в Арктике и больше Арктики в ЕС». Совет обратился к Комиссии ЕС с просьбой обновить Совместное заявление 2016 г. о политике ЕС в отношении Арктики. Принятая в результате этого стратегия была утверждена в октябре 2021 г., и в ней подтверждаются три первоначальные составляющие повестки дня ЕС для Крайнего Севера на 2016 г.:
(1) смягчение последствий изменения климата и сохранение окружающей среды Арктики; (2) устойчивое развитие в Арктике и в ее окрестностях; (3) международное сотрудничество по вопросам Арктики. В новую стратегию добавлены два важных элемента: стремление к заключению многостороннего соглашения о запрете разработки новых запасов нефти и газа в Арктике и создание постоянного представительства ЕС в Нууке, Гренландия.
Поскольку три из восьми стран Арктического совета являются членами ЕС (Дания, Финляндия и Швеция), а две другие (Исландия и Норвегия) входят в Европейскую экономическую зону, где действуют большинство норм и правил внутреннего рынка ЕС, присутствие ЕС в регионе является более весомым, чем принято считать, и свести его можно к четырем аспектам:
ЕС является законодателем в Арктике. Например, все пять европейских арктических государств подчиняются внутренней политике ЕС в области изменения климата и охраны окружающей среды.
ЕС предоставляет финансовые ресурсы, особенно в области полярных исследований. На программу финансирования научных исследований и инноваций «Горизонт 2020» было потрачено более 200 млн. евро. Одним из центральных направлений деятельности ЕС в области арктических исследований является инициатива «EU-PolarNet», поддерживающая экспертный консорциум и инфраструктуру для полярных исследований в масштабах всего ЕС. В рамках данного проекта работают по меньшей мере 22 исследовательских института по всему ЕС.
ЕС является одним из центральных участников международной политики в области изменения климата; он взял на себя обязательство сократить общие выбросы парниковых газов на 55% к 2030 г. по сравнению с уровнем 1990 г. и достичь климатической нейтральности к 2050 г.
ЕС является важнейшим торгово-экономическим партнером Арктического региона. Среди основных промышленно развитых регионов мира, ЕС находится ближе всего к Арктике.
С учетом всех четырех аспектов можно предположить, что политика ЕС со временем окажет значительное влияние на Арктический регион, объединив глобальный переход к «зеленым» технологиям с финансовыми ресурсами и научным ноу-хау. Одним из таких примеров является программа Европейского «зеленого соглашения». В случае дальнейшей конфронтации с Россией раскол в Арктике будет усиливаться не только в политическом, но и в социальном и экономическом планах.
Китайско-российское сотрудничество
Китай давно проявляет интерес к арктическому региону. В 1925 г. Китайская Республика предприняла первый значительный шаг в Арктике, подписав Шпицбергенский договор. Научные экспедиции Китая в Арктике начались в 1999 г., в частности, в 2004 г. была основана исследовательская станция «Yellow River» на Шпицбергене, а в 2021 г., после успешного ввода в эксплуатацию ледокола «Сюэлун» собственного производства, Китай завершил свою 12-ю арктическую научную экспедицию. В январе 2018 г. Китай опубликовал первую Арктическую политику страны, подчеркнув свои интересы и цели и назвав себя «приарктическим» государством. Между тем, для реализации своих амбиций в Арктике Россия все чаще опирается на китайские технологии и экономические инвестиции. Например, Китай вложил значительные средства в совместный газовый проект с компанией «Новатэк», известный как «Ямал СПГ», который был завершен в 2017 г. Китай, воодушевленный этим сотрудничеством, решил вновь сотрудничать с «Новатэком» в рамках более амбициозного проекта «Арктик СПГ 2». При этом китайские компании не просто вкладывают деньги, а также участвуют в сборке компонентов на китайских верфях, включая «BOMESC Offshore Engineering», «COSCO Shipping Heavy Industry», «Penglai Jutal Offshore Engineering», «Wison» и «Qingdao McDermott Wuchuan». Компоненты поставляются на верфь под Мурманском для сборки. Затем готовые модули буксируются на площадку «Арктик СПГ 2» на полуострове Гыдан для установки.
В условиях санкций Запада против России Китай имеет уникальную возможность воспользоваться технологическими и экономическими инвестициями для усиления своего влияния в Арктике. Однако после агрессии России против Украины и последовавших за этим серьезных санкций со стороны ЕС, руководство Китая проявило осторожность, стараясь не нарушать меры ЕС, и в мае 2022 г. приняло решение о прекращении производства компонентов «СПГ-2». В сентябре 2022 г. многие детали китайского производства находились в китайских доках, что грозило значительной задержкой в реализации проекта. К середине декабря того же года руководитель проекта со стороны «Новатэка» выразил уверенность в том, что «Арктик СПГ 2» удастся завершить в запланированные сроки — к 2026 г. Кроме того, возможность усилить развитие китайского проекта «Полярный шелковый путь» все еще существует, хотя расширение морских перевозок в регионе будет осложнено санкциями и недоступностью западного страхования российских грузов, наряду с очевидной непредсказуемостью российского режима.
В обмен на экономические инвестиции Китай, скорее всего, будет стремиться к получению значительных объемов природных ресурсов и искать пути совершенствования своих научных исследований в этом регионе. Китай продолжит продвигать свой подход к Арктике по принципу «глобального общего достояния», хотя это и противоречит подходу России. Китай, скорее всего, использует свои нынешние отношения с Россией для закрепления в регионе и накопления достаточных знаний и инфраструктуры с целью использования Трансполярного морского пути через международные воды Северного Ледовитого океана, который планируется открыть, по всей вероятности, примерно в середине этого века. Китай будет и дальше стремиться к освоению природных ресурсов России, чтобы обеспечить свое население энергией и белком. Однако при сотрудничестве с Россией Китай будет учитывать возможный ущерб своим глобальным экономическим интересам, так как для него приоритетом является собственное экономическое благополучие, а не российское.
В попытке уравновесить растущую зависимость от Китая бдительная Россия, скорее всего, продолжит попытки привлечения в регион других незападных стран. Следует помнить, что в 2007 г. Россия решительно выступила против получения Китаем статуса наблюдателя в Арктическом совете (хотя в 2013 г. эти возражения были сняты), и, вероятно, в России сохраняется настороженность по отношению к намерениям Китая. В частности, Россия приветствует интерес со стороны Индии, Японии, Сингапура, Южной Кореи и Объединенных Арабских Эмиратов. Российские компании будут особенно заинтересованы в финансировании проектов развития в государствах, которые не склонны соблюдать санкции. Западные страны должны помнить о создании двух Арктик – единой, с механизмами сотрудничества и управления единомышленников из стран «Арктической семерки», и развиваемой Россией и незападными партнерами, стремящимися использовать экономический потенциал региона.
Неопределенное будущее
Арктика – уникальный регион, в котором существуют значительные механизмы управления и сотрудничества для решения многочисленных проблем быстро развивающегося региона. Климатические изменения и экономическое развитие влияют на Арктику с беспрецедентной скоростью, и Арктика по-прежнему будет оставаться геополитической горячей точкой. Действия России, несомненно, наносят ущерб краткосрочной стабильности и безопасности Арктики. Взаимовыгодное сотрудничество прекратилось в таких областях, как изменение климата, экономическое развитие, реагирование на кризисы и разрешение военных конфликтов, что позволило Китаю и другим странам получить рычаги влияния в Арктике, которые могут негативно сказаться на хрупкой окружающей среде, коренных народах и региональной безопасности.
В долгосрочной перспективе Россия, обладающая самой большой территорией и населением в Арктике, по-прежнему будет являться важнейшим игроком в Арктике. Запад должен помнить о региональных последствиях, учитывая ухудшение отношений с Россией в Арктике. Прекращение сотрудничества было необходимо, принимая во внимание серьезный характер вторжения России в Украину. Тем не менее, важно понимать последствия для хрупкого арктического региона и действовать обдуманно. Усиление региональной активности в Арктике – особенно активности НАТО – и таяние льдов, защищающих северную границу России, еще больше усиливают ее паранойю в отношении региональной безопасности. При этом в условиях нарастания напряженности, Запад не располагает определенными мерами по смягчению и снятию напряженности, которые были доступны ранее.
Сотрудничество должно продолжаться в рамках Арктического совета, хотя эксперты должны осознавать, что в условиях враждебных действий России достижения могут быть весьма ограниченными. До возобновления переговоров между всеми арктическими государствами – в зависимости от возможного ухода России с Украины – «Арктическая семерка» должна продолжать широкий диалог и сотрудничество в регионе.
Наконец, присутствие в регионе сильной и единой НАТО может способствовать укреплению региональной стабильности путем сдерживания. Однако крайне важно, чтобы действия четко доводились до сведения всех сторон и были поняты ими, а учения и операции тщательно планировались во избежание недопонимания со стороны России, особенно учитывая расширение границ после присоединения Финляндии и близость сил НАТО к стратегически важному Кольскому полуострову. Западным политикам и военным необходимо понимать региональную напряженность и чувствительность и не допускать эскалации в результате непреднамеренных действий или ошибочного восприятия. Долгосрочным видением Арктики должно быть сохранение стабильного, инклюзивного и мирного региона, но для достижения этой цели потребуются значительные усилия всех арктических государств.
Авторы выражают благодарность Центру им. Маршалла, Центру им. Теда Стивенса и участникам их мероприятий за предоставленную возможность углубить понимание проблем и возможностей Крайнего Севера.
Высказанные мнения принадлежат только авторам и не обязательно отражают официальную позицию Министерства ВМФ США или Министерства обороны США, а также Центра им. Маршалла или Центра им. Теда Стивенса.
Комментарии закрыты.