НАТО составляет планы до 2030 г. и на дальнейшую перспективу
Д-р Пал Дуней и д-р Мэттью Родс, профессоры Центра им. Маршалла
НАТО часто называют наиболее успешным альянсом в истории. Это проявляется в нерушимой сплоченности альянса и уверенности его членов в том, что этот блок повышает их безопасность. Тот факт, что с 1949 г., когда 12 стран подписали Вашингтонский договор, прошло 70 лет, говорит сам за себя. Что, возможно, еще более важно, так это то, что альянс за все это время ни разу не прибег к коллективной обороне в межгосударственных конфликтах; действия в соответствии со Статьей 5 были предприняты только однажды, сразу же после террористических нападений на США 11 сентября 2001 г. Наверное, это и есть наилучшее свидетельство того, что сдерживание действительно работало, даже на пике холодной войны. Ядерное оружие стало компонентом этого эффекта сдерживания, обеспечив гарантии безопасности членам НАТО, и, скорее всего, внесло большой вклад в существование периода «длительного мира», как это назвал историк Джон Льюис Геддис.
Исторический успех НАТО связан с его способностью адаптироваться к меняющейся ситуации и находить свою роль в системе международной безопасности в соответствии с нуждами своих членов. После того, как 40 лет холодной войны ушли в историческое прошлое, мы склонны считать тот период временем «простой» конфронтации между западной демократией и коммунистической диктатурой. Тем не менее, та эра требовала от западного альянса отраженных в различных доктринах определенных ответных мер, таких как гибкое реагирование, которое пережило холодную войну. Необходимость в коллективной обороне была и остается предельно ясной. Окончание холодной войны привело к неопределенности относительно того, что же теперь считать основными угрозами альянсу. Вместе с этим, необходимость альянса редко ставилась под сомнение. Он оставался ведущим форумом для политической координации на Западе, даже если эта координация иногда и ослабевала. То десятилетие неопределенности резко закончилось террористическими нападениями 9 сентября. НАТО опять утвердилось в качестве основного места принятия решений, введя в действие Статью 5, когда стало ясно, что борьба с терроризмом превратилась в наиболее важную задачу в плане безопасности. В такой ситуации НАТО должна была найти баланс между новыми и старыми угрозами безопасности.
Именно Стратегическая концепция НАТО 2010 г. закрепила такой баланс между основанными на Статье 5 гарантиями безопасности и глобальной войной против терроризма, а также между принятыми позициями в отношении более глобальной и региональной безопасности. Это было очень благоприятное сочетание, поскольку оно способствовало способности Стратегической концепции сохранять обе позиции в самый разгар войны с терроризмом, а также тогда, когда эта война уступила место быстро формирующейся (или как охарактеризовал ее генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг, «сформировавшейся») угрозы агрессивного российского реваншизма в 2014 г.
В ноябре 2020 г. НАТО начала подготовку к грядущим перспективам с публикации «НАТО 2030: единство для новой эры». Это своего рода подготовка к переходу к новой Стратегической концепции, которая станет руководящей для НАТО на следующее десятилетие. Аналогичный процесс предшествовал принятию Стратегической концепции в 2010 г., когда подготовительную работу провела группа экспертов под руководством бывшего госсекретаря Мадлен Олбрайт. Стратегическая концепция посылает сигналы многочисленным аудиториям относительно позиции альянса. Именно это делает задачу выработки проекта такой концепции крайне деликатным. Такой документ должен убедительно продемонстрировать решимость НАТО, поддержанную общей волей ее 30 членов, при этом не завышая свои возможности, но и не уменьшая силу своего послания. Первое обстоятельство может привести к эскалации напряженности со стороны самопровозглашенных противников НАТО, в то время как последнее может быть воспринято как нерешительность. Исходящие от НАТО сигналы должны также служить ориентирами для стран-членов этой организации и ее институтов, которые будут использовать их как основу для разработки дополнительных документов, носящих как открытый, так и закрытый характер.
Единственно самым главным вопросом в повестке дня НАТО на следующее десятилетие является отношения между коллективной обороной, коллективной безопасностью и управлением кризисными ситуациями, которые представляют собой три ключевые задачи альянса. Поскольку у стран-членов НАТО есть понимание того, что существуют государства, в первую очередь, Россия, представляющие угрозу альянсу, то сильно искушение основной упор сделать именно на аспект коллективной обороны. Более того, это может вернуть НАТО к своим истокам, когда нужно было отвечать на вызовы безопасности, связанные с межгосударственными конфликтами. Стратегическая концепция 2022 г. некоторым образом изменила терминологию концепции 2010 г. и определяет ключевые задачи как «сдерживание и оборона; предотвращение кризисных ситуаций и их урегулирование; и коллективная безопасность». Это создает естественную цепочку действий, когда необходимо будет задействовать коллективную оборону и управление кризисами в том случае, когда, соответственно, сдерживание и предотвращение этих кризисов потерпят неудачу. При этом основы ключевых задач НАТО остались в целом неизменными.
Согласно общему мнению, Москва представляет военную и, возможно, гибридную угрозу, но представляет гораздо меньше проблем в невоенных аспектах. Со стороны России будет большой ошибкой бросать прямой вызов кому-то из членов НАТО или проверять решимость и сплоченность альянса. Поэтому Москва работает над созданием двусмысленных ситуаций, из которых для ее оппонентов не будет благоприятного выхода, а также над подходом, который будет хорошо сочетаться с прошлой службой в разведке многих нынешних российских руководителей. Драматические события в Украине и в Грузии показывают, что Кремль стремится отобрать у других государств право проводить независимую внешнюю политику, особенно в отношении вопроса о присоединении к НАТО. Конечно же, статус стран-членов НАТО отличается от статуса стран-партнеров, особенно в том, что касается применения Статьи 5. В случае фундаментальных изменений в российской политике НАТО должна будет реагировать на угрозы со стороны России и на создаваемые ею трудности. Вместо того, чтобы бросать прямой вызов членам НАТО, Россия, возможно, будет стремится наказать страны-партнеры, не защищенные зонтиком коллективной обороны, предусмотренным Статьей 5. Более того, провоцируя враждебность в отношении таких стран как Грузия и Украина, территориальная целостность которых под вопросом из-за российской оккупации и фактического или юридического контроля над частью их территорий, Россия подрывает готовность некоторых членов НАТО согласиться на присоединение Грузии или Украины к альянсу и, соответственно, создает нестабильную ситуацию в аспекте коллективной безопасности.
В конечном итоге, 24 февраля 2022 г. Россия пошла на радикальную эскалацию своей агрессивной войны против Украины. Ее целью было еще больше разрушить территориальную целостность и политическую независимость Украины путем оккупации территории страны и насаждения пророссийского марионеточного правительства. Оба эти намерения России являются грубейшими нарушениями основ международной системы, включая базовые принципы Устава ООН. К удивлению многих, Россия оказалась не в состоянии осуществить эти намерения. Тем не менее, возобновленная полномасштабная война в Европе, выходящая к границам нескольких государств-членов НАТО, вмешалась в процесс составления окончательного варианта Стратегической концепции, которая должна была отражать обстоятельства, при которых она была принята, а также оставаться актуальной еще, как минимум, одно десятилетие. Стратегическая концепция 2022 г. как раз и отражала эти обстоятельства, недвусмысленно указывая, что «Российская Федерация является наиболее существенной и непосредственной угрозой безопасности альянса, а также миру и стабильности в евроатлантическом регионе», подчеркивая при этом также, что «НАТО не стремится к конфронтации и не представляет никакой угрозы для Российской Федерации». Решительность, координация действий, единство и адекватный ответ являются основами окрепшего подхода союзников к России, что исторически напоминает прежнюю концепцию «гибкого ответа».
По различным причинам труднее четко определить позицию альянса в отношении Китая, который только недавно появился в повестке дня НАТО. У альянса немного опыта взаимодействия с Китаем – соперником. Кроме того, Китай находится за пределами географического района применения Статьи 5 Вашингтонского договора. Однако, в настоящее время невозможно игнорировать присутствие Китая в международной политике и в сфере безопасности. И здесь мы подходим к важному основополагающему вопросу: рассматривать ли Китай как угрозу безопасности или же как долгосрочный, серьезный и сложный вызов, имеющий аспекты безопасности? Совершенно очевидно, что для США, мировой державы, Китай представляет угрозу безопасности. Это вызвано поведением Пекина в азиатско-тихоокеанском регионе и в некоторой степени в Индийском океане. С другой стороны, США и крупные европейские державы мыслят стратегически и глобальными категориями и готовы действовать за пределами европейского континента, в то время как большинство малых и средних стран-членов НАТО имеют более региональный подход или же сосредоточены исключительно на угрозах собственной безопасности, исходящих от России. Новая Стратегическая концепция сохраняет терминологию, использованную на саммите НАТО в 2021 г., продолжая рассматривать Китай в качестве «вызова» (а не «угрозы») «интересам, безопасности и ценностям» НАТО. С такой формулировкой альянс сохраняет гибкость своего потенциального ответа Китаю, который будет зависеть как от дальнейшего развития китайскоевроатлантических отношений, так и от того консенсуса, которого удастся достичь странам-членам альянса.
Как Россия, так и Китай бросают вызов в ядерной сфере. Они модернизируют – а в случае с Китаем еще и наращивают – свои ядерные арсеналы. Москва сопровождает это угрозами и отрицанием эффективности усилий Запада по созданию противоракетной обороны. Она утверждает, что оборонные средства не в состоянии противостоять ее ядерному потенциалу. Все чаще Россия мыслит категориями симметричного ответа на военные шаги со стороны Запада. Однако, это может быть не в ее интересах, учитывая имеющиеся у нее гораздо меньшие ресурсы. (Валовый внутренний продукт США в номинальном исчислении в 12 раз больше российского, а суммарный ВВП всех стран НАТО больше в 20 раз.) Альянс заинтересован в деэскалации напряженности с Россией в ядерной сфере и к возвращению со временем к контролю за стратегическими вооружениями, хотя нынешние условия для этого и неблагоприятные. Об этом четко сказано в докладе «НАТО 2030».
После требований США к союзникам больше тратить на собственную оборону и, таким образом, более эффективно содействовать коллективным усилиям НАТО, ассигнования на оборону возросли у всех членов альянса. Если в начале 2010-х гг. всего лишь только три страны тратили более 2% своего ВВП на оборону, то сегодня этого стандарта придерживаются девять стран, что было согласовано на саммите в Уэльсе в 2014 г. Семнадцать стран также отвечают требованиям тратить более 20% своего военного бюджета на оборонные закупки и модернизацию основных систем вооружений. Совершенно очевидно, что НАТО стала более серьезно относиться к своему оборонному потенциалу, поскольку в период с 2014 г. по 2021 г. 29 из 30 стран повысили в своих ВВП процент затрат на оборону. Учитывая достойное сожаления повышение уровня враждебности со стороны России, эту тенденцию необходимо сохранить.
В числе долгосрочных успехов НАТО можно назвать расширение его членства. С момента окончания холодной войны 14 государств – почти половина общего числа членов – присоединились к НАТО, поскольку они считали, что это предоставит им более надежные гарантии безопасности. Большинство из них модернизировали свою оборону и участвовали в зарубежных размещениях международных сил альянса и в других совместных проектах. Соответственно, в официальных документах НАТО повторяется приверженность политике «открытых дверей», и никаких изменений в этом аспекте не ожидается. Тем не менее, имеются возражения относительно расширения членства, как внутри альянса, так и за его пределами. Особенно громко возражает Россия и угрожает обострить ситуацию с безопасностью, если будут приниматься новые члены, в частности, из числа бывших советских республик. Агрессивная война России в Украине побудила Финляндию и Швецию – посчитавших, что членство в НАТО защитит их безопасность более эффективно, чем внеблоковый статус – подать заявку на вступление, что удвоит количество членов блока по сравнению с 16 государствами на момент окончания холодной войны. По состоянию на октябрь 2022 г., 28 стран-членов НАТО ратифицировали протокол о присоединении к альянсу Финляндии и Швеции. Теперь, как отметил генеральный секретарь Йенс Столтенберг, Россия будет иметь дело с расширенной НАТО, а не с сокращенной.
В декабре 2021 г. Министерство иностранных дел России по указанию президента Владимира Путина в проекте договора о гарантиях безопасности между Россией и США и в проекте соглашения между Россией и НАТО назвало ряд т.н. «красных линий». Эти документы напоминали ультиматумы, поскольку они требовали от НАТО «не размещать вооруженные силы и вооружения на территории любого государства», которого не было в составе НАТО по состоянию на 27 мая 1997 г. (день, когда был подписан Основополагающий акт НАТО-Россия). Практически это бы разделило членов НАТО на две категории, и некоторые наиболее уязвимые к российским угрозам страны были бы лишены права размещать на своей территории военное подкрепление из других стран-членов альянса. Российские предложения также исключали «любое дальнейшее расширение НАТО, включая принятие Украины и других государств». Принятие этих требований означало бы окончание натовской политики «открытых дверей». Понятно, что последовавшие за этим лихорадочные дипломатические обмены не привели к согласию по этим двум вопросам, которые для России, совершенно очевидно, были чрезвычайно важны.
Хотя Стратегическая концепция в основном сосредоточена на сдерживании и обороне от угроз и вызовов со стороны государственных субъектов, в ней указывается также и на другие угрозы. Терроризм называется «самой непосредственной асимметричной угрозой безопасности наших граждан, а также международному миру и процветанию». Сейчас, когда некоторые члены альянса осуждают террористические нападения (например, Бельгия и Франция), а другие (например, Турция) напрямую обеспокоены этим явлением, очень важно, чтобы борьбу с терроризмом не отодвинули на второй план сиюминутные тревоги, вызовы и угрозы.
Наконец, большее внимание аспекту жизнестойкости может помочь альянсу и его членам найти оптимальное соотношение между тремя принципами – сдерживанием и обороной, предотвращением кризисных ситуаций и их урегулированием и коллективной безопасностью. Нынешние вызовы и потребности нескольких государств-членов будут заставлять НАТО какое-то время и дальше уделять основное внимание аспекту коллективной безопасности. Тем не менее, будущие вызовы безопасности, или как бывший министр обороны США Дональд Рамсфелд назвал их «известные неизвестные» и «неизвестные неизвестные», будут сохранять важность коллективной безопасности и управления кризисами, поскольку уровень опасности в мире не стал меньшим.
Комментарии закрыты.