НАТО упускает возможность?
Полковник Джузеппе Де Маджистрис, директор, и Стефано Бергонзини, секретарь-референт, Центр мастерства НАТО по обеспечению стабильности полицейскими мерами
Организация Североатлантического договора – это военно-политическая международная организация, задействующая инновации и преобразования для соответствия поставленным задачам. Это является фундаментальным аспектом альянса, считающегося наиболее успешным за всю историю. «Альянс функционирует, — отметил генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг в 2019 г., – поскольку все эти десятилетия его члены сохраняли обязательство охранять и защищать друг друга и адаптировались к переменам окружающего их мира». Действительно, вызовы безопасности, такие как гибридные угрозы, сочетание преступности и войн, а также терроризм и повстанческое движение, угрозы правам человека, человеческой безопасности и культурной собственности значительны и, скорее всего, приобретут ещё большую актуальность в будущем. Это же можно сказать и о явлении, которое авторы вышедшей в 2016 г. книги «Переигранные: возвращение стратегической инициативы в «серой зоне»» назвали «вызовами «серой зоне», которые являются относящимися к обороне вопросами, имеющими три общие черты – гибридный характер, угрозу оборонным и военным соглашениям и сильный парализующий эффект недопонимания опасности». Также необходимы возможности промежуточных сил, которые будут находиться выше уровня простого присутствия, но ниже порога применения летальной силы для того, чтобы обеспечивать безопасность, но при этом избегать существенного побочного ущерба.
Решение этих проблем требует инновационного подхода и обеспечения стабильности полицейскими мерами (стабильность полицейскими мерами — СПМ). Это относящиеся к полицейским функциям мероприятия, принимаемые полицией меры, укрепляющие или временно заменяющие местные полицейские силы и способствующие восстановлению и/или поддержанию общественного порядка и безопасности, верховенства закона и защиты прав человека. Эти передовые возможности у НАТО имеются. Они представляют собой гибкий и адаптивный инструмент, который позволяет избежать применения военной силы и предлагает новаторские и масштабируемые ответные меры путем введения военных компонентов в сферу полицейских функций и активного участия в комплексном подходе.
«Брешь в функциях полиции» и появление обеспечения стабильности полицейскими мерами
Служба СПМ впервые появилась с размещением первого Многонационального специализированного подразделения (МСП) в Боснии в августе 1998 г. в составе Сил стабилизации НАТО (СФОР). В то время альянс осознал, что ни его военная мощь, ни местная полиция, ни гражданская полиция ООН не были в состоянии обеспечивать требования местного населения относительно безопасности и выполнения полицейских функций. МСП — спроектированные, разработанные и возглавленные итальянской Службой карабинеров при поддержке Аргентины, Голландии и Соединенных Штатов – были единственным полицейским инструментом в рамках СФОР, который был достаточно гибким и надежным, чтобы заполнить образовавшийся вакуум в правоохранительной системе в условиях враждебного окружения. Это означало, что необходимо было заполнить пустоту, образовавшуюся в стране между нуждами населения в плане безопасности и неспособностью или нежеланием национальных полицейских сил и других соответствующих субъектов (ООН, Европейский союз, Африканский союз и др.) и натовских конвенциональных боевых средств, чтобы должным образом отреагировать на эти проблемы.
Авторы этой статьи гордятся тем, что они служили в качестве офицеров военной полиции (ВП) НАТО. Действительно, военная полиция существовала и до этого в рамках НАТО и ООН, но ни одна из этих международных организаций не прилагала усилий к тому, чтобы повысить, расширить или улучшить свои ВП-возможности для заполнения возникающих брешей в выполнении полицейских функций. На самом деле они стремились создать новаторский более острый инклюзивный инструмент, а именно СПМ. Стабильность полицейскими мерами и ВП объединяет их принадлежность к сфере полицейских функций, что способствует повышению эффективности НАТО как военного инструмента, добавив полицейский аспект, который до этого недооценивали или упускали из виду.
В 2016 г. НАТО обнародовала свою «Союзную совместную доктрину обеспечения стабильности полицейскими мерами» (AJP-3.22). В ней указывается, что СПМ может заполнить брешь в полицейских функциях путем выполнения одной или двух основных своих задач. Одна из этих задач – подкрепление сил национальной полиции – предполагает вмешательство с целью повысить их возможности и способности и поднять их общее функционирование до приемлемого уровня и включает в себя мониторинг, наставничество, консультативную помощь, обучение и совместную партнерскую работу. Вторая задача – временная замена сил национальной полиции – может выполняться тогда, когда местная полиция либо отсутствует, либо отказывается выполнять свои обязанности. Как правило, Североатлантический совет принимает решение о размещении в стране личного состава на основании исполнительного мандата ООН на выполнение полицейских функций. Это может быть необходимым в тех случаях, когда у других субъектов отсутствуют возможности, желание или готовность вмешаться в ситуацию. В действительности, когда требуется быстрое вмешательство полицейских сил, особенно при неблагоприятной обстановке, СПМ НАТО является наиболее подходящим или вообще единственным возможным решением до тех пор, пока не смогут вмешаться другие субъекты из международного сообщества и поддержать или сменить СПМ, в зависимости от резолюции Совета Безопасности ООН или запроса принимающего государства.
Обеспечение стабильности полицейскими мерами может создать новаторские пути решения традиционных и новых появляющихся военных проблем при помощи различных полицейских средств и методов. Летальные/кинетические инструменты и процедуры получают поддержку, когда это уместно, полицейскими, некинетическими и менее летальными средствами, существенно повышая гибкость при использовании силы и применении возможностей промежуточных сил. Эти инструменты нацелены против военных преступников, организованной преступности, международных преступников, террористов и повстанцев, а также нарушителей законов принимающей страны и международного права. Такое законное преследование и обеспечение соблюдения международных законов и правовых норм принимающей страны наносит противникам ущерб посредством проведения расследований или арестов, ограничения передвижения или свободы нарушителей, конфискации их активов и финансовых средств и разрушения их преступных сетей и структур. Целевые направления операций СПМ или их элементы в целевых направлениях операций могут сдерживать, идентифицировать, определять место нахождения, выбирать в качестве цели и устранять противников и спойлеров, разрушать их сети и способствовать достижению целей на тактическом, оперативном и стратегическом уровнях в ходе военной кампании.
Дополнительная выгода такого подхода состоит в дальнейшем снижении использования силы и сокращении побочного ущерба при организации ответа на нужды населения в сфере безопасности. Более того, он олицетворяет собой конструктивный подход к обеспечению безопасности и способствует достижению принятия легитимных мер на всех уровнях – от местного до международного – одновременно с этим повышая устойчивость и стабильность миссии. СПМ проводит дополнительную работу по получению, сбору и анализу информации, относящейся к правоохранительным органам и преступности, и делится разведывательной информацией, тем самым улучшая понимание оперативной обстановки. Ряд факторов может ослабить функционирование местной полиции в неустойчивых государствах, включая прошлые, нынешние и назревающие конфликты, а также техногенные или природные катастрофы. Слабая или отсутствующая правоохранительная система, в которой люди, общественные и частные образования и государство не несут ответственность перед законом в сочетании с хрупкой и неустойчивой системой правосудия (полиция, суды и исправительные учреждения), скорее всего, будут оказывать негативное влияние на эффективность работы местной полиции. Такая ситуация, скорее всего, будет затруднять управление страной и создавать вакуум власти и правоохранительной деятельности, что может быть использовано в своих интересах преступниками, террористами и повстанцами и привести к существенному ослаблению безопасности и стабильности.
Представляя собой военные возможности, предпочитающие подход, ориентированный на нужды населения, служба СПМ выполняет задачи по стабилизации обстановки и восстановлению порядка, урегулированию кризисных ситуаций и использует комплексные меры для обеспечения безопасности людей. Она также стремится установить максимально высокий уровень взаимодействия с другими международными организациями, принимающей страной и особенно с местными полицейскими силами и местным населением, а также с другими субъектами, включая неправительственные организации.
Стабильность полицейскими мерами: Когда, где, как и кто?
Способствует ли СПМ укреплению стабильности? Есть мнение, что СПМ не может внести вклад в выполнение трех ключевых задач НАТО – коллективную оборону, урегулирование кризисных ситуаций и коллективную безопасность – поскольку ее функции в основном сосредоточены на операциях по поддержанию стабильности, чтобы заполнить образовавшуюся брешь в работе полицейских органов. В то же время эволюционирующие доктринальные рамки содержат предположение, что все наступательные и оборонительные операции, а также операции по восстановлению стабильности охватывают элемент стабильности, оказывая поддержку оборонительным и наступательным действиям, которые со временем могут перейти в компетенцию СПМ, хотя и будут ограничены только сферой полицейских функций.
На самом деле, история показывает, что СПМ может и должна применяться во всем спектре конфликтов и кризисных ситуаций и во всех оперативных форматах (от военных функций в мирное время до участия в боевых действиях), а также до, во время и после вооруженных конфликтов и техногенных или природных катастроф, поскольку ослабленной принимающей стране может требоваться помощь в заполнении бреши в выполнении полицейских функций. Точно также стабильность полицейскими мерами способствует достижению победы в войне, оказывая влияние на противников и врагов и добиваясь установления мира, что является чрезвычайно важным аспектом во взаимосвязанном, глобализованном мире. Стремление к установлению стабильности является ключевым фактором в предотвращении и сдерживании кризисов, в том числе вооруженных конфликтов, и его нельзя игнорировать при рассмотрении требований к полицейским функциям. При выполнении этой задачи СПМ является надежным и важным инструментом и дополняет усилия других субъектов, что неоднократно было продемонстрировано при выполнении операций и миссий НАТО.
Хотя СПМ характерна определенная «приземленность», ее действия не ограничиваются одной какой-то сферой. Преследуя преступников, террористов и повстанцев, служба СПМ должна быть активной на суше, на море, в воздухе, в киберпространстве и на информационном поле. Преимущественная часть людей уже проживает и в дальнейшем будет расселяться именно в городах и прибрежных зонах. Поскольку между людьми возникают конфликты, и зачастую на эти кризисные ситуации первой реагирует именно полиция, то возрастает важность использования ее знаний и опыта. Сложности городского устройства все больше размывают грань между функциями военных и полиции в городских районах, поскольку их сферы ответственности пересекаются. В свою очередь, проведение военных операций в районах с высокой плотностью гражданского населения потребует от военных навыков, которыми обладают полицейские. В целом, успешное взаимодействие между обычными военными и полицейскими компонентами потребует оперативную совместимость, что будет гарантировать их готовность, наличие и совместное размещение в районах с благоприятной и неблагоприятной обстановкой.
Главный принцип СПМ гласит, что «любой может внести вклад в обеспечение стабильности, но не любой способен на все». Функции полицейских на самом деле очень отличаются от функций военных, особенно в нестабильных государствах. Базовые направления деятельности СПМ – такие как патрулирование и обеспечение безопасности критически важных объектов и избирательных участков во время выборов – могут осуществляться любым обученным и оснащенным подразделением, перед которым поставят соответствующую задачу. СПМ более высокого уровня, например, расследование преступления, совершенного организованной группировкой, нарушение работы международных террористических сетей или консультирование старших руководителей принимающей страны, требует значительного уровня знаний, опыта и навыков. Широкий спектр сил может и должен вносить вклад в СПМ, в том числе и силы типа жандармерии – что является наиболее предпочтительным выбором – военная полиция и другие военные силы. При всестороннем подходе в СПМ могут участвовать и невоенные субъекты, такие как полицейские сотрудники с гражданским статусом, международные организации, неправительственные организации и подрядчики. Такая инклюзивность способствует повышению оперативной совместимости, дает альянсу возможности выбрать наиболее подходящий контингент и исключает вероятность упущенных возможностей.
«Отсутствующий» потенциал: почему НАТО необходима концепция обеспечение стабильности полицейскими мерами
У НАТО отсутствует потенциал, который идеально определяет требования к СПМ в рамках, охватывающих такие аспекты как доктрина, организация, обучение, оснащение, руководство, личный состав, помещения и оперативная совместимость (DOTMLPFI). В процессе набора контингента страны могут предоставить СПМ личный состав, не имеющий опыта работы в полиции, поскольку СПМ еще не признана в качестве возможного потенциала в Процессе оборонного планирования НАТО (ПОПН). История показывает, что СПМ должна быть включена в процесс планирования с самого начала, и что нехватка специалистов и опытных полицейских, способных укрепить или временно заменить местные полицейские силы, может иметь катастрофические последствия. Рассмотрение требований целенаправленного подразделения СПМ во время следующего цикла ПОПН и назначение одного конкретного члена НАТО ответственным за выполнение этих требований гарантирует наличие требуемых возможностей при наборе личного состава. В рамках НАТО эта концепция представляет собой инструмент, способный полноценно заполнить брешь в существующих возможностях. К сожалению, эта концепция пока еще не принята.
Процессу одобрения концепции СПМ присущи определенные сложности, включая различия между структурой полицейских сил в различных странах НАТО (военно-гражданский статус, полномочия, юрисдикция, законодательные рамки и определенные оговорки на национальном уровне). Руководящий принцип всегда должен состоять в том, что сила альянса в его сплоченности и в объединенном разнообразии участия всех его членов, что представляет собой несоизмеримо более мощную силу, чем просто сумма индивидуальных возможностей всех стран-членов. Есть мнение, что наличия доктрины AJP-3.22 вполне достаточно, и в целенаправленной концепции СПМ нет необходимости. Однако, доктрина представляет собой лишь один из восьми аспектов DOTMLPFI, необходимых для определения возможностей.
Центр мастерства НАТО по обеспечению стабильности полицейскими мерами
Центр мастерства НАТО по обеспечению стабильности полицейскими мерами (ЦМН СПМ) – это «мозговой трест», включающий центральное управление и три основных подразделения: Отдел доктрины и стандартизации, разрабатывающий концепции и способствующий расширению натовских доктринальных материалов, включающих мнения и взгляды относительно обеспечения стабильности полицейскими мерами, в том числе разработку её концепции, пересмотр доктрины AJP-3.22 и составление проекта совместной публикации тактического уровня ATP-103; Отдел боевой подготовки и учений, разрабатывающий учебные программы и организующий курсы по тематике СПМ и участвующий в проведении учений; и Отдел передового опыта, накапливающий весь полученный опыт и делящий работу на циклы в соответствии с усвоенными уроками и загружающий приобретенный в ходе операций и подготовки опыт в базу данных и использующий его, в конечном итоге, в разработке доктрины. ЦМН СПМ представляет собой сосредоточение опыта и знаний, относящихся к тематике СПМ, и стремится к тому, чтобы стать контактной организацией альянса в отношениях с международными организациями и институтами за пределами НАТО, которые также занимаются вопросами СПМ. Свой вклад в работу Центра мастерства НАТО по обеспечению стабильности полицейскими мерами вносят такие страны как Чешская Республика, Франция, Греция, Италия, Голландия, Польша, Румыния, Испания и Турция.
Что СПМ может сделать для НАТО?
Вот уже более двух десятилетий служба СПМ под разными названиями присутствует в возглавляемых НАТО операциях, зачастую во враждебной обстановке. Другие международные организации, такие как ООН, ЕС и Африканский Союз, выполняли и все еще выполняют операции СПМ, хотя и имеют другие названия и полномочия. Несмотря на это, служба СПМ все еще недостаточно известна, понята и воспринята, даже в структурах НАТО.
Полицейский надзор за местным населением или создание/возрождение местных полицейских сил не входит в число приоритетных задач руководителей НАТО. В отдельных случаях они считаются исключительной компетенцией других субъектов, в том числе и гражданских организаций. Это ошибочный подход, особенно учитывая то, что такие организации не могут быть размещены во враждебно настроенной среде, что может привести к образованию или углублению бреши в выполнении полицейских функций. Этот подход постепенно меняется, хотя и очень медленно. Усвоенные уроки показывают нам, что игнорирование или откладывание скоординированных действий по ликвидации этой бреши в полицейских функциях неизбежно влияют на выполнение миссии, задерживают или мешают достижению конечных целей НАТО и могут привести к тому, что силам НАТО не удастся прекратить ведение боевых действий в принимающей стране. Полицейские силы являются наиболее видимым проявлением существования любого правительства, поскольку это институт, который призван обеспечивать безопасность населения, поддерживать правопорядок и реагировать на запросы населения о помощи по широкому кругу вопросов. Отсутствие эффективных, дееспособных и заслуживающих доверия полицейских сил подрывает авторитет любого правительства, что негативно сказывается на его легитимности и на стабильности страны в целом. Чаще всего от всех тягот от этих недостатков страдает, в основном, гражданское население. Такие ситуации особенно характерны для нестабильных государств и в районах, где имеет место кризисная ситуация или конфликт, и в которые для предотвращения эскалации кризиса и поддержки в восстановлении мира может быть призвано международное сообщество, в том числе НАТО.
Военные операции НАТО получают выгоды от включения в них СПМ в качестве существенных дополнительных сил, которые сосредотачивают свое внимание на работе местных полицейских органов и на местном населении. Задача СПМ состоит в поддержке создания или восстановления стабильной и безопасной ситуации – восстановление общественного порядка и безопасности – и в способствовании созданию условий для удовлетворения долгосрочных потребностей, относящихся к управлению страной и ее развитию (особенно посредством реформ сектора безопасности). На практике СПМ поддерживает создание государственных институтов и способствует становлению местных полицейских сил для того, чтобы удовлетворить запросы населения в сфере безопасности и повысить сплоченность и жизнестойкость пострадавшей нации. В долгосрочной перспективе альянс в целом (его народы, а также структуры, институты и процессы) только выиграют от перехода на образ мышления, больше свойственный полицейским. Конечные цели НАТО в проводимых операциях, возможно, будут достигнуты быстрее, если альянс сосредоточит усилия не на нанесении противнику поражения при помощи обычных вооружений, а на более интегрированных невоенных подходах. Это особенно относится к районам с высокой плотностью населения, таких как городские кварталы и прибрежная зона, где необходимо обращать пристальное внимание на настроения населения и где опыт выполнения полицейских функций в среде гражданского населения будет несомненным плюсом.
Для защиты гражданского населения, как это определено в «Политике по защите гражданских лиц» (PoC), в которую также включен и аспект СПМ, «необходимо принять все возможные меры для избежания, минимизации и смягчения ущерба для гражданского населения», и применение полицейских мер может внести значительный вклад в достижение этой конкретной цели и в обеспечение безопасности людей в целом. Более того, защита культурной собственности является одной из сквозных тем в документе PoC, где указывается, что полицейский подход крайне необходим для предотвращения и сдерживания определенных незаконных действий. СПМ проводит расследования определенных преступлений, задерживает злоумышленников и возвращает культурное имущество и незаконно приобретенные богатства в качестве возмещения ущерба. Таким образом, СПМ не только лишает преступников финансирования, но также возвращает эти средства в экономику принимающей страны, поддерживая ее развитие в целом и, в конечном итоге, внося свой вклад в борьбу нарративов. СПМ может занять свои ниши в PoC в таких аспектах как борьба с торговлей людьми и контрабанда наркотиков и оружия, обеспечение соблюдения законов, связанных с уменьшение загрязнения воздуха и защитой окружающей среды и борьбой с эксплуатацией труда некоторых категорий работников.
В книге «Война без ограничений», написанной полковниками Народно-освободительной армии Китая Киао Лианг и Ванг Сингсуи, а также в т.н. доктрине Герасимова и бесчисленных трудах по повстанческому движению, современных войнах, терроризму и конфликтах совершение преступлений рассматривается как способ ослабления противника. Именно здесь и заключается новаторский подход СПМ огромной важности при реагировании на эти гибридные угрозы. Современные конфликты и кризисы ставят традиционного бойца перед целым рядом сложных проблем, таких как асимметричная война, гибридные угрозы, повстанческое движение, правовые конфликты, сочетание войны и преступности, использование двусмысленности, неконвенциональных средств, тайных операций, проводимых государственными и негосударственными субъектами, коммуникации противника (СМИ, информационные операции, психологические операции, война нарративов) и киберугрозы, на которые нельзя отреагировать только военными средствами и применением летального оружия.
В этой сфере альянс постоянно оценивает, просчитывает и анализирует возможные угрозы – особенно относящиеся к области безопасности – для того, чтобы выработать соответствующие ответные меры. Концепция НАТО «Сдерживание и оборона евроатлантического региона» сосредоточена на сценариях масштабной нестабильности, оперативной совместимости, кругового отслеживания ситуации по всем направлениям и наличия неконвенциональных субъектов, в то время как натовская концепция «Кульминация военных действий» подчеркивает постоянные усилия союзников по внедрению новых подходов и адаптации к новой обстановке, чтобы достичь поставленных целей. Более того, принятый в 2017 г. документ «Анализы стратегических прогнозов» с временными рамками до 2035 г. включает прогнозирование последствий возможного вмешательства в густонаселенные городские районы и участия широкого круга субъектов, отвечающих за безопасность. Аналогичным образом, изданный в 2018 г. документ «Рамки будущих операций альянса» анализирует краткосрочные вызовы, в частности, в условиях боевых действий и ведения войны, и предлагает повысить доступность и численность личного состава СПМ с целью укрепления имеющихся сил военной полиции и выработки определенных навыков полицейской работы для эффективного взаимодействия с гражданским населением, что является основной задачей всех этих усилий. И наконец, программа под названием «НАТО 2030: объединение для вступления в новую эру» призывает к периодической отработке возможных ответов на гибридные угрозы и максимально возможного сотрудничества в расширенных рамках DIMEFIL, которые помимо дипломатических, информационных, военных и экономических усилий добавляют еще финансовую, разведывательную и – что наиболее важно для СПМ – правоохранительную – сферы.
Общая эволюция военной области нуждается в ответных мерах, приспособленных под каждую конкретную ситуацию. Одной из таких мер должна быть служба СПМ, инструмент, основанный на присущей ему гибкости в обстановке применения силы. В действительности, переговоры и посреднические услуги рассматриваются вместе с рациональным присутствием и правильно выбранной доктриной с целью избежать применения силы, особенно летального оружия, где это только практически возможно. Это, в свою очередь, подразумевает, что альянс готов перестроить свой военный инструментарий. Создание таких возможностей и повышение оперативной совместимости потребует концепции, определяющей обеспечение стабильности во всех ее аспектах и делающей возможной ее полную интеграцию.
В качестве еще одного плюса мы видим повышение роли альянса за счет работы СПМ, когда будут использоваться имеющиеся знания, опыт и сети сотрудников в сфере полицейских функций и взаимодействия с соответствующими субъектами на различных уровнях, особенно с местными полицейскими силами и населением. Зачастую имеет место непонимание и принижение роли СПМ, когда эта служба рассматривается с использованием неверной, устаревшей или сфокусированной только на военном аспекте информации. С другой стороны, использование полицейских мер для стабилизации ситуации – это возможность, которую альянс не должен упустить, если он нацелен на гармоничное развитие, сохранение возможностей выполнять свои задачи и принятие новаторства и перестройки работы, что позволит обеспечить полноценный комплексный подход.
Одобренная концепция СПМ в значительной степени повысит шансы альянса на успех, поскольку брешь в обеспечении общественной безопасности будет закрыта еще на начальной стадии каждой операции, на этапе критически важного т.н. «золотого часа». НАТО должна сделать этот чрезвычайно важный шаг для успешного перехода к последующим за военными операциями миссиям, создавая также при этом методологию оценки, позволяющую заранее определить факторы, которые потенциально будет мешать выполнению миссии. В этом и заключается основная цель работы Центра мастерства НАТО по обеспечению стабильности полицейскими мерами – использовать возможность, которая принесет выгоды альянсу и людям, которым мы служим.
Примечание редактора: Эта статья была написана до проведения саммита НАТО в июне 2022 г.
Комментарии закрыты.