COVID-19 и готовность

COVID-19 и готовность

Уроки для будущих кризисов

Д-р Бернхард Виггер, руководитель основной группы планирования учений Швейцарской сети безопасности Федерального министерства обороны, гражданской защиты и спорта

Фотографии Федерального министерства обороны, гражданской защиты и спорта Швейцарии

есмотря на предупреждения о разрушительных последствиях для обществ и глобализированных экономик, не пандемия была на первом месте в списке рисков в январе 2020 г., когда Всемирный экономический форум представил 15-й «Доклад о глобальных рисках». Исследование было сосредоточено главным образом на экологических рисках. Вспышка инфекционного заболевания считалась маловероятной, и влияние эпидемий/пандемий занимало последнее место в таблице рисков. Неудивительно, что пандемия COVID-19 застала врасплох национальные и международные агентства по управлению кризисами, подорвала уверенность общества в себе и бросила вызов международному сотрудничеству и многосторонним организациям. Мир не знал об этом заболевании ничего, и результаты были разрушительными. Как это могло случиться? И чему мы можем научиться, чтобы подготовиться к подобным событиям в будущем?

Когда эта статья писалась, пандемия коронавируса все еще бушевала, и после того, как мир победит её, можно будет произвести всеобъемлющую оценку борьбы с кризисом, посмотрев на него уже со стороны. Однако, накопленный на сегодняшний день опыт и уже извлеченные уроки позволяют нам приступить к рассмотрению вопроса о том, как государства и их правительства могли бы улучшить системы управления кризисами. Цель при этом состоит в том, чтобы консолидировать передовой опыт для лучшей подготовки к будущим кризисам.

Уроки, извлеченные из пандемии COVID-19, могут послужить стимулом для перестройки структур антикризисного управления и оснащения их для работы со всем спектром кризисов. Задача состоит в том, чтобы подготовиться ко всем типам разрушительных чрезвычайных ситуаций. Предварительный анализ позволяет сделать следующие выводы для оперативного, стратегического и политического уровней антикризисного управления:

Военнослужащие прибыли в швейцарский г. Чамблон для выполнения заданий по оказанию помощи в борьбе с распространением вируса COVID-19.

Оперативный уровень несет на себе основную тяжесть кризиса и может опираться на свою повседневную, рутинную работу по управлению событиями. Однако, необходимо внести изменения в способ сбора и обмена данными, а также в способ получения комплексного общего представления о системе.

На стратегическом уровне наибольший потенциал для совершенствования антикризисного управления заключается в разработке стратегических направлений действий для лиц, принимающих политические решения. При этом, для эффективной работы персонал должен быть обучен мерам по предотвращению аварийных ситуаций на основе сценариев.

На политическом уровне, по крайней мере в либеральных демократиях, политики должны завоевывать доверие общественности, общаясь с ней и следуя четкой стратегии решения проблем.

Борьба с разрушительным кризисом выходит за рамки простого решения технических проблем. Пандемия COVID-19 научила нас тому, что простого сдерживания распространения заболевания недостаточно. Необходимо также справляться и с общей ситуацией. Руководители должны быть морально подготовлены к этой задаче и обладать лидерскими навыками для работы в национальных и многонациональных сетях. Высказанные здесь мнения касаются в первую очередь того, как велась борьба с кризисом COVID-19 в Швейцарии. Выводы основаны на опыте работы автора статьи в качестве политического советника Вооруженных сил Швейцарии, руководителя офиса Швейцарской сети безопасности и руководителя проекта «Учения для национальной сети безопасности – 2019».

Пределы специального планирования ответных мер на кризисные ситуации

В 2013 г. швейцарское правительство говорило, что в первые Учения сети безопасности 2014 г., предназначенные для проверки общей системы обеспечения национальной безопасности, должна войти борьба с пандемией. Основная часть учений была сосредоточена на отключении электричества и последующей нехватке электроэнергии. Смоделированная вспышка пандемии еще больше осложнила кризисное управление участникам учений. Пандемическая часть учений была сосредоточена на пересмотре национального плана действий в чрезвычайных ситуациях на случай пандемий. Эта работа по пересмотру была успешно завершена в 2018 г. публикацией обновленного «Плана борьбы с пандемией гриппа в Швейцарии».

Кризис COVID-19 ясно продемонстрировал пределы плана действий в чрезвычайных ситуациях. Планы действий в чрезвычайных ситуациях − это основные документы, которые дают направление действий и содержат рекомендации. Необходимо политическое решение о том, принимать ли эти рекомендации и как их выполнять. Более того, кризисное управление — это гораздо больше, чем реализация планов, ведь хорошо известно, что планы редко выдерживают «контакт с врагом». Планы могут быть полезны главным образом на оперативном уровне. Они не могут определить общее управление национальным кризисом, потому что слишком фокусируются на одном конкретном секторе системы безопасности. Они также не могут гарантировать бесперебойное функционирование основных процессов принятия решений. Это и есть главная задача данной статьи: подготовка всей системы к целому спектру крупных кризисов — так называемых «разрушительных кризисов».

Сигнал к действию во имя борьбы с будущими кризисами

Термин «разрушение» очень хорошо описывает последствия кризиса COVID-19. Он вызывает повреждения, уничтожения и перебои. В логистике, когда производственные и снабженческие цепочки рвутся, мы говорим о разрушении. Прежде всего, существует страх разрушения в связи с киберрисками. Разрушительные последствия — это прогнозируемое следствие пандемии. В октябре 2019 г. всеобъемлющий «Глобальный индекс безопасности здравоохранения» пришел к тревожному выводу о том, что ни одна страна не была полностью готова справиться с эпидемией или пандемией. В ходе исследования, охватившего 195 стран, в них были выявлены серьезные недостатки в средствах предотвращения, выявления крупных вспышек заболеваний и реагирования на них. Нынешняя ситуация подтвердила этот вывод.

Степень разрушительности событий можно определить по реакции на них. Теракт 11 сентября 2001 г. привел к фундаментальным изменениям в политике безопасности, финансовый кризис 2008 г. оказал серьезное влияние на национальные экономики, а ядерная катастрофа 2011 г. в Фукусиме привела к изменениям в энергетической политике. Из-за его огромных социальных, экономических и политических последствий, COVID-19 также можно рассматривать как разрушительное событие. Хотя вирусные заболевания в истории человечества являются знакомым явлением, маловероятно, что в более ранние времена COVID-19 вызвал бы большой переполох; например, его смертность низка по сравнению с пандемией гриппа 1918 г. Разрушительная сила нынешней пандемии обусловлена взаимосвязанностью современных обществ и экономик. Они уязвимы к перебоям и чувствительны к шумихе в СМИ и бурям в социальных сетях.

Такая предрасположенность наших обществ заставляет нас ожидать других форм разрушительных кризисов, а не только пандемий. К ним относятся природные или гражданские катастрофы, кибер- или террористические атаки. В случае киберрисков повышению уязвимости способствуют цифровые сети. В случае террористических угроз разрушительный потенциал подчеркивают два фактора:

Во-первых, потенциал развития стратегического планирования и изощренности нападений террористов, особенно на легкодоступные цели в открытом обществе, дает повод для беспокойства.

Во-вторых, существует опасение, что рано или поздно террористами будет применено оружие массового уничтожения с разрушительными последствиями.

Уроки, извлеченные из COVID-19, помогут специалистам по безопасности предвидеть разрушительные кризисы и бороться с ними.

Основное направление — стратегия управления кризисными ситуациями 

Реагирование на большинство кризисов, будь то природные явления, террористические атаки или киберинциденты, начинается на тактическом уровне и перерастает, в зависимости от угрозы общественной безопасности и защищенности, на оперативный уровень. Типичный пример − террористический акт. Хотя из-за высокого интереса к такого рода угрозам террористические акты немедленно получают максимальный резонанс в средствах массовой информации на национальном и даже международном уровне, в том, что касается реальных мер реагирования на такие ситуации, то они принимаются на оперативном уровне специалистами и их командами. Поэтому они не представляют серьезной угрозы национальной безопасности и не вызывают общенациональных потрясений.

Напротив, COVID-19, как разрушительный кризис, знаменует собой поворотный момент в управлении кризисами. Он показал, что решения проблем на оперативном уровне — в данном случае силами эпидемиологов — уже недостаточно. Проблемы, порождаемые вторичными эффектами и цепными реакциями, требуют стратегии, направленной на решение общей проблемы, а не только ситуации в области общественного здравоохранения. Это единственный способ взять кризис под контроль; фокусироваться на одном аспекте недостаточно.

Швейцарские военные оказывают поддержку гражданским властям на границе с Францией во время кризисной ситуации с COVID-19.

Из-за вакуума между оперативными группами по управлению кризисными ситуациями и лицами, принимающими политические решения, стратегические действия по поставкам защитного оборудования, тестированию на вирусы и отслеживанию в рамках нынешнего подхода остаются недостаточными. Поэтому ключевой вопрос заключается в том, как можно улучшить стратегическое антикризисное управление. Как можно подготовить группы стратегического планирования (из-за низкой вероятности возникновения разрушительных кризисов большинство из них − временно действующие органы) к чрезвычайной ситуации?

Важность функционирования системы стратегичес­кого антикризисного управления становится наиболее очевидной на политическом или исполнительном уровнях. Именно здесь, как нигде, требуется решительное руководство. Общественность вправе ожидать от своих политических лидеров, что они сделают все, чтобы взять кризис под контроль. Это особенно касается разрушительных кризисов, которые так сильно ударяют по обществу; люди ожидают, что их лидеры уменьшат разрушения или, по крайней мере, в конечном счете справятся с их последствиями.

Вероятно, самый важный урок кризиса COVID-19 заключается в том, что обычные административные структуры для управления этим типом кризиса недостаточны. На стратегическом уровне требуются команды, специально занимающиеся разработкой стратегических вариантов антикризисного управления. Политические лидеры должны затем отшлифовать эти стратегические варианты, чтобы сформировать стратегию, реализовывать ее и регулярно информировать общественность о достигнутом прогрессе. Кризисные менеджеры всех уровней, включая политических лидеров, должны быть готовы к этой задаче. С этой целью для обеспечения психологической готовности к разрушительным кризисам необходимо использовать учебные программы, основанные на сценариях. Крупномасштабные имитационные учения могут подготовить структуры и процессы к реальному кризису.

«Военные игры» для обеспечения психологической готовности

Подготовка к будущим разрушительным кризисам начинается с аналитической оценки сценариев, что позволяет предвидеть самые различные кризисные ситуации. Разработанные сценарии должны охватывать исключительные ситуации, от стихийных бедствий, таких как землетрясения, до гражданских катастроф, таких как перебои в электроснабжении и кризисы общественного здравоохранения, например, пандемии; должны также отрабатываться сценарии угроз, где, как уже упоминалось, в настоящее время основное внимание уделяется стратегическим кибератакам и длительным периодам угроз крупных террористических нападений.

«Военные игры» — это метод, при котором группа прорабатывает различные сценарии. В сценарии угрозы участники обсуждают различные способы атаки противника и лучшие способы противодействия им. Применительно к катастрофам эти способы противодействия связаны с управлением последствиями на системном уровне.

На оперативном, стратегическом и политическом уровнях с использованием метода «военных игр» должны быть определены форматы, позволяющие обсуждать уроки, извлеченные из кризиса COVID-19. Во время пандемии оперативные группы, такие как специалисты в области здравоохранения или, в более общем плане, группы гражданской защиты, функционируют в обычном режиме посредством повседневного управления инцидентами. Анализируя исключительные ситуации и разрушительные сценарии, эти команды могут предвидеть такие ситуации и подготовиться к особым требованиям, предъявляемым при реагировании на них. COVID-19 выявило недостатки прежде всего в способности видеть более широкую картину и в электронном обмене данными. В отношении более широкой картины задача заключается в составлении комплексного доклада о стратегической ситуации, охватывающего многочисленные секторы, такие как здравоохранение, экономика, общество, международные отношения и вооруженные силы. Эта задача должна быть возложена на конкретное ведущее ведомство, выбор которого зависит от характера кризиса.

Что касается обмена данными, цель состоит в его автоматизации, с тем чтобы все стороны имели консолидированную и надежную базу данных. Кроме того, сложные прогнозы должны быть разбиты на простые и понятные на подсознательном уровне модели, которые могут быть использованы кризисными менеджерами, не являющимися узкими специалистами. Швейцария получила из проекта «Учения сети безопасности – 2019» очень позитивный опыт «военных игр». В этой серии учений приняли участие около 50 представителей 12 основных подразделений по борьбе с терроризмом из состава полиции, гражданской защиты и Вооруженных сил. Они проработали 19 сценариев, обсуждая возможные ответные меры. Такой анализ, основанный на методе «военных игр», может быть использован и для других сценариев кризиса.

Cистемный анализ должен проводиться не только на оперативном уровне, но и на стратегическом и даже на политическом. Здесь на семинарах старших руководителей могут обсуждаться национальные антикризисные планы и кризисные структуры. Могут выявляться лучшие практические действия, которые послужат для подготовки участников к следующему кризису. Кроме того, участники семинаров со сценариями разрушительных последствий могут представить предложения по оптимизации национального антикризисного управления.

Учения по обеспечению организационной готовности

В соответствии с общей национальной оборонной политикой регулярно проводились крупномасштабные общенациональные учения для проверки возможностей общей системы безопасности. С окончанием холодной войны такая культура обучения пришла в упадок. В своем докладе о политике безопасности за 2010 г. правительство Швейцарии объявило, что оно вновь планирует регулярно проводить комплексные крупномасштабные учения. В 2014 г. было проведено первое за 22 года такое учение сети безопасности. В заключительном докладе такие учения рекомендовалось проводить каждые четыре-пять лет, и Швейцарская конфедерация и кантоны согласились с этим.

Органы власти и лица, принимающие в Сети безопасности конечные решения, должны регулярно имитировать серьезную чрезвычайную ситуацию с тем, чтобы выявлять слабые места в действующих мерах предосторожности, в структурах и процессах и устранять их. Кто не готовится и не практикуется в борьбе с кризисными ситуациями, в реальных чрезвычайных ситуациях совершает ошибки, которых можно было избежать, и причиняет ненужный ущерб, включая возможную гибель людей.

Несомненно, самые большие проблемы существуют в вопросах координации деятельности многочисленных субъектов на всех уровнях государства и во всех заинтересованных секторах, а также в вопросах коммуникаций с общественностью и средствами массовой информации. Такое взаимодействие со многими различными партнерами в исключительной ситуации нетипично и поэтому должно отрабатываться регулярно. Наконец, центральное правительство и правительства отдельных кантонов должны сделать так, чтобы полученные знания распространялись дальше за пределы оперативного уровня.

В комплексной системе безопасности Вооруженные силы выполняют жизненно важную роль стратегического резерва. Они могут вносить как количественный, так и качественный вклад в борьбу со всем спектром кризисов. Поэтому гибкость в оказании услуг в рамках национальной Сети безопасности должна рассматриваться как важный фактор развития Вооруженных сил. Оказывая эти важнейшие услуги, Вооруженные силы признаются в качестве партнера в сети. Во время кризиса COVID-19 швейцарские Вооруженные силы ясно показали, что они за короткое время могут предоставить значительные людские ресурсы. В марте 2020 г., когда швейцарские Вооруженные силы одним текстовым сообщением выпустили распоряжение мобилизовать около 5 тыс. военнослужащих, в течение 15 минут 80% призванных ответили, что они уже в пути. В последующие недели эти военнослужащие поддерживали гражданские власти в оказании медицинских услуг, охране посольств и пограничном контроле. Правительство решило, что для удовлетворения потребностей гражданских властей Вооруженные силы могут направить максимум 8 тыс. своих членов.

Наконец, важно предавать гласности эти учения и повышать осведомленность общественности о том, как мы можем реагировать на кризисы. Если общественность может информироваться о потенциальных проблемах с помощью крупных учений, в случае реального кризиса она лучше поймет трудности и будет выполнять указания властей. В свободном обществе участие общественности и ее готовность помочь решить проблему являются важными факторами успешного антикризисного управления. Нынешняя пандемия ясно показала нам это. В будущем информация о политике безопасности должна предоставляться не только узкому кругу специалистов, но и широкой общественности.

Заключение

Четкая политика обеспечения безопасности предполагает систематическую оценку тех опасностей, рисков и угроз, которые актуальны сегодня и в обозримом будущем. К ним относятся стихийные и гражданские бедствия, перебои в энергоснабжении, поставках товаров и продовольствия, экономические кризисы, эпидемии, пандемии, массовая миграция, политические и социальные кризисы, угрозы внутренней безопасности со стороны экстремистов и террористов, представляющие опасность для населения и критически важной национальной инфраструктуры. Для предотвращения и преодоления таких разрушительных кризисов, все соответствующие органы и инструменты, такие как политика безопасности, разведка, внешняя политика, экономическая политика, Вооруженные силы, полиция, гражданская защита, таможенная и пограничная службы, органы здравоохранения и гражданской авиации, должны работать скоординировано и синхронно. Представители всех заинтересованных ведомств, учреждений и организаций должны встречаться, чтобы проводить всестороннюю оценку ситуации и вносить свой вклад в совместное планирование и принятие решений. Чтобы подготовить этих чиновников среднего и высокого уровня к выполнению этой задачи, требуются соответствующие методы обучения:

Основанные на сценариях системные анализы, такие как конференции, семинары и практикумы, позволяют анализировать характеристики различных кризисов с тем, чтобы выявлять передовую практику и распространять общенациональные подходы. Сценарии — это модели реальных событий, которые помогают руководителям развивать творческое воображение, необходимое для предвидения и выявления угроз.

Для XXI-го века лучше всего подходят функциональные учения, но не в контексте концепции тотальной обороны, а с точки зрения всеобъемлющей безопасности. Для национальных систем управления кризисами они служат регулярными стресс-тестами, в том числе для аспекта поддержки гражданских властей со стороны Вооруженных сил, тем самым подготавливая их к следующей серии разрушительных кризисов, которые обязательно придут.