Борьба с пандемией

Борьба с пандемией

Что могут сделать Вооруженные силы

Д-р Джон Л. Кларк, профессор Центра им. Маршалла

Пандемия заставила лидеров всего мира обратиться за поддержкой к своим Вооруженным силам по все более широкому диапазону вопросов. По мере того как кризис COVID-19 прогрессировал, и трагедия усиливалась, Вооруженные силы взяли на себя роль, которую раньше от них никто не ожидал, поскольку страны достигли пределов того, что могли сделать их гражданские медицинские организации. Ожидается, что по мере ослабления кризиса эти потребности будут даже расти. Диапазон ролей, миссий, задач и функций Вооруженных сил в период этого кризиса может быть помещен в шесть наборов миссий в рамках рубрики «Поддержка Вооруженными силами гражданской власти» (ПВСГВ). Прежде чем просить Вооруженные силы взять на себя эти функции, политики, принимающие решения, должны тщательно обдумать важные аспекты такого шага.

Многие из задач, присущих ПВСГВ, присутствовали в требованиях политических лидеров о поддержке со стороны Вооруженных сил во время пандемии, таких как оказание базовых услуг (часто материально-технических и медицинских), а также поисковых функций, операций по дезактивации и инженерной поддержки. Например, Вооруженные силы Италии, Испании, Франции и Соединенных Штатов построили и укомплектовали персоналом медицинские учреждения, перевозили зараженных вирусом, доставляли продовольствие, обыскивали здания в поисках жертв и обеззараживали жилые дома и общественные объекты, такие как железнодорожные вокзалы и аэропорты.

Кроме того, Вооруженные силы оказывают похоронные услуги, включая транспортировку и кремацию останков жертв вируса.

На фотографиях видны колонны итальянских армейских грузовиков, груженых гробами. Военные оказывали медицинскую помощь переполненным учреждениям. На фотографиях также видно, как солдаты проводят тесты на вирус, перемещают пациентов в больницах и оказывают базовые услуги, такие как смена постельных принадлежностей и обеспечение питанием, и все это делается в зараженной среде. Французские военные самолеты, оснащенные оборудованием для медицинской эвакуации, перевозили заразившихся вирусом в менее переполненные медицинские учреждения Франции. По мере того как общество подвергается все большему и неумолимому давлению из-за пандемии, политические лидеры все чаще обращаются к Вооруженным силам за поддержкой для полиции и сил безопасности, а также для переполненных медицинских учреждений и общественных организаций здравоохранения. Спектр ролей и задач, которые призван решать персонал Вооруженных сил, быстро расширяется и по мере продолжения кризиса COVID-19 будет оказывать значительное влияние на способность этих военных организаций выполнять свои основные задачи.

Медицинский работник итальянской армии проводит тестирование на COVID-19 на въездной площадке в Турине. Январь 2021 г. AFP/GETTY IMAGES

В западных странах Вооруженные силы имеют долгую и почетную историю поддержки гражданских властей в борьбе с внутренними непредвиденными обстоятельствами. Для многих стран, особенно в Европе, поддержка гражданской власти является главной военной миссией, равной обеспечению национальной безопасности. В других странах, особенно в Африке и Азии, внутренние вопросы находятся в центре внимания национальных вооруженных сил. Таким образом, традиция поддержки Вооруженными силами гражданской власти, а в некоторых случаях даже ее замены, прочно укоренилась.

Кризис COVID-19 2020-2021 гг. добавил к этой традиции еще одно экстремальное измерение; впервые за многие годы в некоторых странах заговорили о введении военного положения, если политическая ситуация ухудшится до такой степени, что полиция и другие правоохранительные органы не смогут эффективно справляться с обеспечением общественной безопасности. Хотя пока этот сценарий все еще из области кошмарных снов, если кризис углубится, продовольствия может стать недостаточно, а угрозы здоровью могут стать настолько пугающими, что законность, порядок и стабильность начнут рушиться.

Кроме того, национальные власти все больше полагаются на то, что в ответ на кризис Вооруженные силы возьмут на себя новый спектр государственных задач. Учитывая тенденции в современном обществе, стоит изучить, что политические лидеры просят солдат делать, и к чему это может привести, поскольку потребность в этих силах, вероятно, будет расти.

МИССИИ НА РОДИНЕ

На национальном уровне в целом существуют два набора миссий: защита родины и поддержка гражданской власти. Защита родины – это традиционная задача по защите населения, инфраструктуры и суверенитета страны от внешних угроз. Она может включать в себя такие задачи, как оборона государственных границ (в отличие от обеспечения безопасности государственных границ), противовоздушная оборона и оборона морских подходов.

Конечно, на большую часть вооруженных сил в странах НАТО была возложена задача периода холодной войны по защите от возможного нападения войск стран Варшавского договора; нынешняя организация и техника сил альянса подтверждают это. Однако, хотя во многих европейских странах по-прежнему числится относительно большое списочное количество солдат, не всегда их организация, структура, обучение и оснащение соответствуют задачам по выполнению современных, конвенциональных, высокоинтенсивных операций.

В дополнение к защите родины, вооруженные силы НАТО всегда активно участвовали во второй миссии в своих странах – поддержке гражданской власти, или ПВСГВ. При этом ответственность и общее командование остаются за гражданской властью. Эти задачи включают в себя помощь местным органам власти во время стихийных бедствий, а также поддержку правоохранительных органов в выполнении отдельных задач. Они могут также включать действия, предпринимаемые военными для восстановления законности, порядка и стабильности после крупной катастрофы или восстания. В таких операциях могут использоваться подразделения действительной службы и резервисты, а также некоторые специализированные средства, такие как бортовые радары для пограничного наблюдения. В любом случае, управление остается в руках гражданской власти, и это главное.

Некоторые наблюдатели называют эту дифференциацию ролей в контексте внутренней жизни страны противоречием между традиционными и нетрадиционными ролями. Присутствует представление о том, что защита родины является традиционной ролью Вооруженных сил, а все остальные задачи носят нетрадиционный характер. Однако, такая ложная дилемма упускает из виду, что на протяжении веков Вооруженные силы использовались во многих внутренних задачах, особенно в целях обеспечения внутренней безопасности. Перевод Вооруженных сил на профессиональную основу, пусть и неполный, начался совсем недавно, и в его основе лежит деятельность по обеспечению внутренней безопасности, в которой европейские Вооруженные силы уже давно участвуют. Например, многие из сегодняшних военизированных полицейских сил, такие как французская жандармерия, возникли и провели десятилетия в составе Вооруженных сил своей страны, и вернулись к своей правоохранительной роли только в период после Второй мировой войны.

Косовские военные спускаются вниз по зданию в Приштине, чтобы повесить гигантский баннер с благодарностью медицинским работникам, находящимся на переднем крае борьбы с пандемией COVID-19. Декабрь 2020 г. AFP/GETTY IMAGES

Действительно, круг задач Вооруженных сил уже давно расширился и продолжает расширяться. Вооруженные силы стали во многих случаях важным ресурсом для политических лидеров, столкнувшихся с трудноразрешимыми (часто фискальными) проблемами, причем многие из них не связаны с обеспечением национальной безопасности или оказанием гуманитарной помощи.

Очевидно, что существуют задачи обеспечения гражданской безопасности, которые армии могут и должны выполнять. Здесь мы сосредоточимся на определении внутренних ролей и задач, которые присущи национальным Вооруженным силам – тех, которые Вооруженные силы уже могут быть призваны решать, и тех, которые являются кандидатами на включение в этот растущий список, с особым акцентом на роль Вооруженных сил в обеспечении кибербезопасности. Но стоит также спросить себя, какие задачи армия не должна выполнять вообще. Есть задачи, для решения которых военные силы по целому ряду причин не подходят. Это не означает, что Вооруженные силы не способны их выполнять, просто они не соответствуют тому, что можно было бы считать приемлемыми задачами поддержки гражданской власти. Есть ли красные линии, за которые Вооруженные силы не должны переступать?

БОРЬБА С ПАНДЕМИЕЙ

Как отмечалось выше, круг ролей и задач, которые политические лидеры ставят перед военными в это кризисное время, продолжает расширяться. Вооруженные силы, несмотря на свою незаслуженную репутацию жесткого игрока, являются весьма гибким инструментом, способным адаптироваться к непривычному спектру задач. Во многом это объясняется способностью командиров и солдат быстро перестраиваться и подготовиться к выполнению задач, выходящих за рамки их традиционных боевых функций. К тому же, Вооруженные силы во многих отношениях обладают уникальной способностью реагировать на требования по борьбе с пандемическими кризисами.

Например, они почти всегда находятся в относительно высоком состоянии готовности, способны быстро реагировать на новые условия. Если они не участвуют в других ключевых миссиях, таких как боевые операции, они могут быть быстро переориентированы на миссии по поддержке гражданской власти. Готовность является одним из ключевых атрибутов Вооруженных сил, и это может быть использовано во время быстро нарастающих пандемических кризисов.

Более того, они способны обеспечить свои собственные логистические потребности. Воинские части почти всегда имеют свой собственный транспорт; они, как правило, в состоянии обеспечить себя продовольствием и водой; они имеют или могут построить собственное жилье; они обычно могут обеспечить свои собственные медицинские потребности; и у них есть свои собственные специальные средства связи, которые могут оказаться критически важными в кризисных ситуациях. Такой уровень самодостаточности не характерен для большинства гражданских организаций по реагированию на чрезвычайные ситуации и является одной из причин такой гибкости Вооруженных сил.

Два других аспекта Вооруженных сил также уникальны, и они могут иметь большое значение во время пандемии. Во-первых, Вооруженные силы способны обеспечить собственную безопасность и безопасность других. В кризисных ситуациях безопасность является одним из главных приоритетов для руководителей страны, а большинство организаций по реагированию на кризисы, кроме правоохранительных органов, являются потребителями безопасности. Кроме того, Вооруженные силы способны действовать в загрязненной среде. Качество их защитного снаряжения обычно превышает минимальные требования при пандемиях, а персонал обучен выполнять свои обязанности в загрязненной среде. Военно-медицинские учреждения, созданные для поддержки гражданской службы здравоохранения, зачастую лучше подготовлены к работе в таких условиях, чем гражданские учреждения.

Новобранцы венгерской армии участвуют в учениях в военном лагере в г. Дьёр. Венгерские военные реализовали программу по созданию рабочих мест в истощенной пандемией COVID-19 экономике, инициировав специальную добровольческую военную службу резервистов. Май 2020 г. AFP/GETTY IMAGES

Наиболее заметной среди функций и задач Вооруженных сил по поддержке гражданских властей в борьбе с пандемией является обеспечение медицинского обслуживания. Это включает создание и использование военных медицинских учреждений для оказания помощи больным при пандемии, а также предоставление медицинского персонала гражданским медицинским учреждениям для расширения или поддержания их возможностей. Во многих гражданских больницах наблюдается непомерно большое количество пациентов, нуждающихся в уходе на высоком уровне, и военный медицинский персонал может оказать им помощь. Примечательные примеры включают развертывание плавучих госпиталей ВМС США в Нью-Йорке и Лос-Анджелесе, а также размещение персонала немецкой армии в домах престарелых.

Другие связанные с медициной задачи включают материально-техническую поддержку гражданских медицинских учреждений, такую как обеспечение продовольствием и водой, а также транспортировку инфицированных лиц из переполненных учреждений в более свободные, часто по воздуху. Вооруженные силы могут также оказывать помощь в тестировании и вакцинации населения от болезней. Это может включать транспортировку и хранение вакцин в специальных помещениях. Например, недавно австрийские Вооруженные силы помогли провести проверку австрийского населения на COVID-19.

Наконец, Вооруженные силы могут помочь в обращении с зараженными останками умерших. Итальянской армии было поручено транспортировать и хоронить многих итальянских граждан, умерших от этой болезни, чьи останки не успевали обработать перегруженные гражданские поставщики похоронных услуг. Помощь со стороны военных также может включать предоставление холодильных складских помещений.

Конечно, военно-медицинские учреждения и личный состав не являются оптимальным ответом на вспышки пандемии, их задача оперировать раненных на поле боя военнослужащих. Кроме того, использование военно­медицинских учреждений и персонала для поддержки гражданских организаций неизбежно влияет на способность военных оказывать медицинские услуги своим собственным силам.

Второй важной задачей Вооруженных сил в борьбе с пандемией является поддержка правоохранительных органов. В зависимости от масштабов заболевания и правил, применяемых правительствами для борьбы с его распространением, могут возникать ситуации, требующие усиления правоохранительных мер. Условия могут превышать возможности существующих правоохранительных организаций. Например, может возникнуть необходимость в обеспечении контроля за движением на станциях тестирования или в пунктах вакцинации. Солдаты могут быть призваны оказывать поддержку этим мероприятиям, чтобы дать возможность сотрудникам правоохранительных органов сосредоточиться на других вопросах.

Другие правоохранительные функции, которые могут выполнять Вооруженные силы, включают охрану границ, особенно когда границы закрыты из-за пандемии, и обеспечение безопасности других служб быстрого реагирования. Например, пожарные могут быть атакованы при тушении пожара, и Вооруженные силы могут быть задействованы для их поддержки.

В зависимости от серьезности пандемии, Вооруженные силы могут нуждаться в поддержке правоохранительных органов в борьбе с гражданскими беспорядками. Население может впасть в панику, и полиции может понадобиться поддержка военных. Эта поддержка может быть материально-технической или, в крайнем случае, включать меры по пресечению беспорядков. В самых крайних случаях внутренние беспорядки могут потребовать применения силы для ограничения распространения болезни. Очевидно, что к применению силы, особенно смертоносной силы, для обеспечения соблюдения мер по борьбе с пандемией нужно подходить с крайней осторожностью.

Медицинские специалисты сухопутных сил США проводят тестирование военнослужащих на COVID-19 во время второй фазы военных учений «Защитник Европы — 2020» на полигоне Дравскопоморске в Польше. Июль 2020 г. ДЖЕЙСОН ДЖОНСТОН/ СУХОПУТНЫЕ СИЛЫ США

Важно отметить, что, каковы бы ни были обстоятельства, Вооруженные силы всегда должны использоваться для поддержки правоохранительных органов, а не вместо них. Могут быть случаи, когда солдаты берут на себя некоторые правоохранительные функции, но такая работа должна оставаться под командованием и контролем гражданских властей. Только в крайнем случае военачальники должны брать на себя политическую ответственность, и то лишь до тех пор, пока контроль не будет возвращен гражданской власти.

Эта статья не исчерпывает круг задач, которые могут быть призваны выполнять Вооруженные силы. Например, в некоторых странах Вооруженные силы попросили проводить работы по дезактивации в районах, пораженных вирусами, а также проводить поисковые и восстановительные операции в случаях, когда граждане, особенно пожилые, не появляются в течение долгого времени и могут быть больны. Аналогичным образом, Военно-воздушные силы могут быть задействованы для проведения полетов для возвращения в страну граждан, оказавшихся в затруднительном положении в зарубежных странах из-за ограничительных мер по борьбе с болезнями.

КРИТЕРИИ ДЛЯ ЛИЦ, ПРИНИМАЮЩИХ РЕШЕНИЯ

Очевидно, что для оценки случаев, в которых Вооруженные силы могут быть использованы во внутренних чрезвычайных ситуациях, особенно в связи с пандемией, требуются логичные, четкие критерии. Существует шесть факторов, которые следует учитывать при проверке просьб о помощи. Конечно, признается, что в некоторых странах в отдельных случаях эти критерии могут быть опущены или проигнорированы, если угроза катастрофического заболевания достаточно значительна.

Первый и главный фактор – законность. Каждая просьба должна оцениваться с точки зрения соблюдения законов этого государства и его международных обязательств. Соответствует ли эта просьба и то, каким образом она была высказана, законам страны, в частности конституции, и тем законам, которые были установлены для регулирования использования Вооруженных сил? В то время как многие государства, такие как Германия и США, имеют законы, ограничивающие развертывание своих Вооруженных сил внутри страны, другие, в частности Франция, таких законов не имеют. Могут также иметь место исключительные события, такие как крупные катастрофы или вспышки особо заразных заболеваний, приводящие к нарушению правопорядка, что может потребовать наличия возможностей, которые могут предоставить только военные, даже если такая деятельность противоречит правовым нормам. Хотя такого еще не было во время кризиса COVID-19, исключать такую возможность нельзя, особенно в условиях роста безработицы и затруднения доступа к продовольствию.

Второй фактор – применение смертоносного оружия. Это вопрос о том, могут ли военные в рамках оказания поддержки применять силу, особенно смертоносную. Применение силы во внутренних чрезвычайных ситуациях чревато опасностью, о чем говорилось ранее. Смертоносность также учитывает вероятность применения силы против тех Вооруженных сил, которые участвуют в мероприятиях ПВСГВ. Необходимость применения силы может потребовать, чтобы военные имели специальное оборудование и специальную подготовку и были изданы соответствующие правила ведения боевых действий, которые регулируют применение силы. Как правило, Вооруженные силы, поддерживающие гражданские власти, должны избегать применения смертоносного оружия, за исключением экстремальных ситуаций. Тем не менее, обстоятельства могут потребовать участия в потенциально смертоносных действиях в целях самообороны или предотвращения большего вреда населению, как это может иметь место при вспышке чрезвычайно заразной и смертельной эпидемии. Если возникнет необходимость в приведении в исполнение карантинных приказов, может потребоваться применение силы со всеми последствиями, вытекающими из такого решения.

Риск – это третий фактор, регулирующий использование Вооруженных сил при ПВСГВ. Хотя риск и схож со смертоносностью, он больше связан с безопасностью военных. Он направлен на оценку того, существует ли повышенный риск для безопасности и здоровья солдат, которые могут подвергаться воздействию вредных веществ, таких как биологические или химические токсины, или которым требуется предпринимать опасные действия, такие как спасение гражданских лиц или тушение крупных пожаров. Например, поддержка гражданских властей во время кризиса COVID-19 может подвергнуть солдат воздействию самого вируса; аналогично, обеззараживание района с радиационным или химическим загрязнением создает риски для сил, выполняющих эту задачу. Риск также направлен на определение долгосрочных последствий, как физических, так и психологических, после выполнения сопряженных со стрессом задач, таких как сбор и захоронение большого количества тел после крупной катастрофы или пандемии. Размещение на улицах военных в форме может дать гражданам чувство повышенной безопасности, но это может сделать военных более уязвимыми для нападения.

Четвертый фактор при развертывании Вооруженных сил в миссиях ПВСГВ – готовность. Вооруженные силы существуют для защиты нации от внешних угроз; если же они участвуют в задачах ПВСГВ, их ресурсов может не хватить для обеспечения национальной обороны. Выполнение задач ПВСГВ, которые имеют мало отношения к военным функциям, таких как, например, сбор мусора, и могут быть длительными, может привести к некоторой утере основных военных навыков, таких как огневая поддержка танками или артиллерией, и для восстановления этих навыков потребуются время, усилия и ресурсы. Готовность также оценивает влияние на способности Вооруженных сил выполнять другие военные функции и функции ПВСГВ. Если армия или ее части заняты выполнением задач ПВСГВ, она может оказаться неспособной выполнять другие задачи в разумные сроки. Пандемия, вероятно, также негативно отразится на наборе и обучении новых военнослужащих.

Пятым фактором при оценке запроса на помощь является стоимость. Вопрос о том, кто оплачивает участие военных в ПВСГВ, имеет большое и все возрастающее значение. Многие миссии и задачи ПВСГВ могут потребовать значительных затрат ресурсов. Когда военные оказывают помощь гражданским властям в случае стихийных бедствий, это может повлечь за собой значительные расходы на снабжение, транспорт и персонал. В Европе эти расходы в некоторых случаях несет само министерство обороны; в других случаях министерство обороны рассчитывает на возмещение части или всех этих расходов министерством или агентством, которому была оказана помощь. Эти аспекты должны быть заранее урегулированы до того, как возникнет необходимость в поддержке военных.

Что касается нынешнего кризиса в области здравоохранения, то расходы, понесенные Вооруженными силами, вероятно, будут существенными, и вряд ли будут легко возмещены. Поскольку участие Вооруженных сил, скорее всего, будет носить долгосрочный характер, представляется очевидным, что Вооруженные силы должны будут оплачивать свои операции из существующих источников финансирования, дополненного в определенной степени другими ассигнованиями. Но Вооруженные силы не должны ожидать многого от дополнительного финансирования операций по поддержке борьбы с COVID-19.

Последний фактор – уместность. Он дает ответ на вопрос о том, правильно ли это − или правильно ли это, по мнению общественности − чтобы военные выполняли задачу ПВСГВ. Это связано с более масштабным вопросом об имидже Вооруженных сил. Уместность также связана с тем, отвечает ли выполнение этой задачи интересам министерства обороны. В случае оказания чрезвычайной помощи военные почти всегда отвечают утвердительно, но есть случаи, особенно связанные с потенциальным применением смертоносной силы против гражданского населения, которые могут рассматриваться военными как неуместные и наносящие ущерб их имиджу.

Реакция Вооруженных сил на вызовы чрезвычайной ситуации с COVID-19 почти повсюду приветствовалась населением, даже когда требовались силовые методы обеспечения безопасности. Следует ожидать, что при отсутствии необходимости применения силы против населения это будет продолжаться.

Хотя эти шесть критериев являются тем мерилом, которое чаще всего определяет оценку военными просьбы о помощи, могут быть и другие критерии, например, есть ли у военных потенциал, с точки зрения количества солдат или их подготовки, для оказания помощи. Из-за мест размещения или необходимости выполнять другие задачи военные могут просто не иметь возможности обеспечить поддержку.

Еще одно соображение касается вопроса об уникальных возможностях. Как правило, военных следует просить оказывать поддержку ПВСГВ только тогда, когда у них есть уникальный потенциал, не имеющийся в других ведомствах. Типичным примером является оказание поддержки в дезактивации. Большинство других ведомств не имеют военного потенциала для химической или биологической дезактивации; поэтому в случае инцидента может оказаться целесообразным обратиться за поддержкой к военным. Операции по поддержке борьбы с COVID-19 могут потребовать возможностей, которыми в достаточном количестве обладают только Вооруженные силы, таких как наличие военнослужащих с защитной одеждой и снаряжением.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Должно быть ясно, что в кризисных ситуациях вспышки пандемии для представителей власти Вооруженные силы представляют собой огромный потенциал, к которому можно обратиться за помощью. Вооруженные силы обладают целым рядом возможностей, многие из которых уникальны и могут существенно повлиять на способность государства пережить такой кризис, как COVID-19. Растущая тенденция к дальнейшему увеличению невоенной роли Вооруженных сил, хотя и имеет большое значение, не обходится без издержек, и это в какой-то момент приходится учитывать.

Откровенно говоря, нет никаких сомнений в том, что по мере роста спроса на медицинские услуги и дальнейшего ухудшения экономической обстановки политические лидеры будут все чаще обращаться к своим Вооруженным силам за помощью при выполнении все более широкого круга функций. В дополнение к другим техническим и медицинским функциям, они будут включать в себя еще и различные задачи по обеспечению безопасности. Мы должны приветствовать способность и готовность военнослужащих взять на себя эти функции, и вклад военных в это общее дело после преодоления кризиса не должен быть забыт.